國內外工程承包商資質管理制度比較分析及啟示

方哲

摘要：本文通過對美國、英國、新加坡和我國的承包商資質管理制度進行比較分析，總結其共同之處及各自的特點。在我國的承包商資質管理制度改革中，應該充分發揮市場的作用，讓優勝劣汰的市場競爭去認定承包商的資質和能力，同時逐步弱化政府行政許可式的資質管理模式，這是行業改革的方向。

關鍵詞：資質管理 比較 市場 啟示

一、美國的承包商資質管理概況

在美國，大多數州對承包商不進行分級的資質管理，不實行準入制度。有的州如加利福尼亞、特拉華、紐約州對建筑公司都沒有最低資本金限制，可根據需要追加后續資金。大多數州主要根據保險公司向工程承包商提供保險金額的高低進行市場調節，美國一般要求承包商出具100%的工程履約保函，即對工程規模整體投保，但如果該公司在當地的工程經歷不足、或者聲譽欠佳，保險公司就不會給予全額的履約保函，公司就會因無法拿到保函而難以投標，而此類保函一般是由專業的第三方擔保公司或者保險公司出具。也有部分州對工程承包商實行資質管理，但集中在要求公司凈資產達到一定水平，例如南卡羅萊納州對資產低于25萬美金的公司簽訂合同就有所限制，不過25萬美元的資質門檻也是很容易達到的。

同時，政府投資項目對承包商資格審查十分謹慎，不提交資質審查資料及有關財務報表者，不能參加較大規模工程的投標， 未按規定依法批準的承包商，業主不得受理其標書，也不得與其簽訂合同。

美國政府雖然不對承包商實行準入制度和分級管理，但是承包商要展開建筑活動，必須取得相應的許可證，并且只能在許可證允許的業務范圍內展開經營活動。同時，從業人員必須取得相應的許可證或者執照，但對從業人員不直接進行資質管理，實行準入管理制度，從業人員的資質如建筑師、咨詢工程師、CM經理等的資質確認由行業協會完成， 政府認可， 即只有經過注冊并取得注冊建設師、工程師執業資格證書后，方可作為注冊執業人員執業， 并可作為注冊師在圖紙上簽字。美國沒有統一的建設師法，各州制定自己的建設師法，而且對注冊師的考試由“全國注冊建設師委員會（ NCARB）”組織，考核通過后發給NCARB 證書，持有該證書的人，可向各州的注冊委員會注冊，即可獲得相應的執業資格。也就是說， 美國不存在通行全國的注冊許可證， 在一個州取得注冊可以在該州執業， 但到另一個州就需要再取得這個州的注冊資格。

二、英國承包商資質管理概況

英國沒有對承包商進行資質評級，政府主要是通過承包商注冊體系來進行管理的，注冊體系主要包括建筑戰線體系（Constructionline）和特許建筑公司體系（CBC， Building Companies and Consultancies）。

建筑戰線體系（Constructionline）是英國商業創新和技術部（BIS）的下屬機構，其運營交由第三方公司Capita來負責。它擁有超過18000家注冊工程承包商和8000多家的注冊業主。所謂的注冊體系就是建立龐大的工程承包商和業主數據庫，并通過建筑戰線體系（Constructionline）將這兩大數據庫對接起來，節約業主對承包商的遴選和審查時間，簡化程序，節約成本，從而提高英國政府和私人項目的實施效率。英國商務部及地方政府都推薦適用該體系里的注冊承包商。建筑戰線體系中50%以上的承包商的年承包額少于100萬英鎊，29%以上的承包商的年承包額少于250萬英鎊，因為此體系只對承包商進行注冊，所以沒有太多的門檻和限制，建筑戰線體系主要負責對承包商的財務資料進行審核，并考察公司的風險程度，注冊信息實行動態管理，每年更新一次。

特許建筑公司體系（CBC）是由英國皇家特許建造學會（CIOB，Chartered Institute of Building）建立的，學會是涉及建筑管理各方面的專業學會，在行政管理上與政府沒有直接的關系，主要是作為專業的第三方為社會提供專業的服務。特許建造學會對承包商的選擇主要是根據承包商內部的從業人員的資質考核。英國政府對建筑業的許多微觀管理也是由各種形式的行業協會組織實施的，有著“小政府、大協會”之稱。

英國法律沒有規定投資人在建造建筑物時必須雇用建設師，即任何人都可以做設計，也可以在圖紙上簽字。設計人員沒有被設計單位雇用，且沒有成立自己的公司時，也可獲得投資人的委托設計項目，但是只有經過注冊的設計人員才可以稱為建設師。英國有四種建設業特許資格：特許建造師、特許測量師、特許工程師、特許建筑師。英國政府對承包商的資質評價和注冊沒有統一的規定，普通項目由業主審核承包商的實力，但是近年英國政府開始采用承包商注冊體系，要求登記注冊的承包商資質達到一定的標準，簡化業主選擇已注冊承包商的手續，但是選擇承包商的方式由業主決定，不過目前許多業主使用該體系選擇承包商。

三、新加坡的承包商資質管理概況

新加坡建筑業的市場準入制度十分嚴格。政府主管部門對建筑業從業人員設有執業資格管理，對建筑承包企業、咨詢企業設有資質等級管理，對境外承包企業和人員不僅要求其遵守國內的執業資格管理和資質等級管理制度，還設有一些特殊規定。例如，規定建筑行業雇用外國勞工的額度限制為1：5，即1個新加坡公民雇員的額度可以申請雇用5個外國工人。

新加坡政府對于工程承包企業的資質管理主要是通過新加坡建設局（Building and Construction Authority，BCA）制定的承包企業注冊制度進行。該注冊制度將承包企業的資質評定分為兩個部分：一部分是承包企業所能從事的工程類型，另一部分是承包企業從事該工程類型的資質等級。工程類型分為六大類：建筑工程、與建筑有關的工程、機械與電氣工程、材料供應工程、維修及零星工程。每個工程大類下又分若干個小類，如建筑工程分為：通用工程和土木工程。對于承包企業在每個工程類型中的資質等級，BCA規定：建筑工程類分為7個級別（C3、C2、C1、B2、B1、A2、A1），除與建筑有關的工程中的小型工程、拆卸工程及零星工程外，其他類別的工程均分為6個級別（Ll-L6），共十三個等級。承包企業在某一工程類別下的級別越高，其所能承擔的工程總金額越大。某注冊種類和等級也要求承包商同時持有相關的建筑商許可（BLS），承包商所投標的政府工程類別和金額分別受限于其注冊類別和等級。

新加坡的承包企業注冊制度對于參與公共工程的承包企業是強制執的，參與私人工程的承包企業可自愿申請。經過注冊的承包企業的有關信息都公布于BCA的網站上。輸入承包企業的注冊名就可查詢到其注冊信息，同時可獲得其可承攬工程的工程性質、規模大小以及相應的合同限額等信息。通過該網絡系統，業主單位可掌握承包企業的實際情況，大大簡化了政府工程招標時資格審查的程序。同時，承包企業經過注冊能夠表明企業自身實力，在承攬私人工程時也可將注冊經歷作為強有力的競爭資本。

申請注冊政府工程承包企業的所有資料都必須以規定的表格形式提交。申請企業有責任確保申請材料的完整。不完全或者不合格的申請材料將會被退回。在處理承包企業注冊申請的過程中，BCA有可能通過向企業財務審計員、與企業有關的銀行、企業已完工程的業主或咨詢公司詢問或派出官員調查， 以獲得更加詳細的資料。正常情況下， 如果申請材料完整而有序， 申請企業將會在兩周內被告知結果（除非該申請涉及國外查證）。申請企業必須在其申請期滿之前按月提交申請更新材料。承包企業申請注冊時，BCA主要從已完工程的表現記錄、企業經濟能力和人力資源等方面對其進行考察，重點審查承包企業的工程表現記錄。在該制度要求下，承包企業過去的私人工程建造經歷可作為申請政府工程資質的業績證明。BCA借助注冊制度對承包企業進行管理，有效地激發承包企業自覺提高自身建造水平，并將原先政府監管的“硬手段” 轉化為現今結合市場需求的“軟促進”，使政府部門對建筑業的管理效果更加顯著。

四、中國承包商資質管理概況

我國對建筑業企業實行資質管理的制度緣起于上個世紀80年代，當時正處于計劃經濟時代，建筑業企業基本都是國有制形式，建設工程被列入政府計劃后，被分配給具有相應規模的建筑企業。為了有效進行建筑質量的監督管理，國家參照了前蘇聯對建筑工程的質量管理模式，即對建筑企業設定相應條件，達到條件的即授予不同級別的資質，未授予資質的不準許進入建筑市場。

從1984年城鄉建設部頒發了《建筑企業營業管理條例》，到2015年3月1日開始實行的《建筑業企業資質管理規定》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第22號），企業應當按照其擁有的資產、主要人員、已完成的工程業績和技術裝備等條件申請建筑業企業資質，經審查合格，取得建筑業企業資質證書后，方可在資質許可的范圍內從事建筑施工活動。

2015版的《建筑業企業資質管理規定》將建筑業企業資質分為施工總承包資質、專業承包資質、施工勞務資質三個序列。施工總承包資質、專業承包資質按照工程性質和技術特點分別劃分為若干資質類別，各資質類別按照規定的條件劃分為若干資質等級。施工勞務資質不分類別與等級。其中施工總承包資質數量不變，仍然是 12個類別，基本分為特級、一級、二級、三級四個級別（部分類別只有三個或者兩個級別）；專業承包資質數量由原來的60項精簡為36項，基本分級包括一級、二級、三級三個級別。其中取消了19項專業承包資質，合并了部分相關專業承包資質，這樣較之前拓寬了企業的承保范圍，減少了企業申報資質的工作量。

此外，新資質標準不再對企業經理、總工程師、總會計師進行要求，只對技術負責人提出了要求。同時，首次對施工現場管理人員和技術工人提出了要求為了推進建筑業轉型升級，促進建筑業持續健康發展。這就要求企業要加強技術創新，推廣綠色施工，使用先進的建造技術、建筑材料和信息技術。而所有這些都要通過現場管理人員和技術工人來落實。而新資質標準對現場管理人員和技術工人的要求很好體現了這一趨勢，引導企業進行精細化施工。

我國建筑業企業資質的許可權一般集中在國務院住房城鄉建設主管部門和企業工商注冊所在地省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門。如下列建筑業企業資質，需要經由國務院住房城鄉建設主管部門許可：

（一）施工總承包資質序列特級資質、一級資質及鐵路工程施工總承包二級資質；

（二）專業承包資質序列公路、水運、水利、鐵路、民航方面的專業承包一級資質及鐵路、民航方面的專業承包二級資質；涉及多個專業的專業承包一級資質。

五、 上述四國承包商資質管理的比較分析

通過對上述四國承包商資質管理制度的比較，其中共同點有以下兩點：

（1）各國都對工程承包企業進行了必要的管理，尤其針對政府采購的工程項目，或者進行嚴格的分類分級管理，或者進行強制的準入制度，即使對承包商資質不作管理的美國，在政府投資項目上對承包商資格審查也十分謹慎，不提交資質審查資料及有關財務報表者，不能參加較大規模工程的投標，未按規定依法批準的承包商，買方不得受理其標書， 也不得與其簽訂合同；英國近年來也建立了承包商資質注冊體系。

（2）各國都十分重視承包企業從業人員資質的控制，無論是美國的從業人員的許可證制度和英國的協會注冊制度，還是新加坡政府主管部門對建筑業從業人員設有執業資格管理，以及中國對專業技術人員的執業資格的考核體系。

不同之處主要有以下兩點：

（1）我國的承包商資質分類分級最為細致，管理也最為嚴格；新加坡次之，僅針對參與公共工程的承包企業是強制注冊管理，參與私人工程的承包企業可自愿申請；而英美兩國的管理則相當的寬松，美國的許可證獲得簡單方便，英國的注冊制度的門檻也很低。

（2）中國和新加坡兩國對承包商資質的管理主要集中在政府部門，中國的審批主要集中在國務院和地方各級住房城鄉建設主管部門，新加坡政府對于工程承包企業的資質管理主要是通過新加坡建設局（BCA）制定的承包企業注冊制度進行；而美國對承包商資質的管理主要通過第三方的保險公司對不同檔次承包商所供保險金額的高低來進行市場調節，英國的注冊體系也主要是由非政府的學會和第三方機構來管理和實施。

六、 對我國工程承包商資質管理的啟示

（1）政府對工程承包商資質進行適度管理是必要的，尤其是對政府采購項目，提前對承包商資質進行分類分級，淘汰能力不足的承包商，為業主尋找到合適的承包商提供方便。但是，從長遠來看，應該不斷弱化這種嚴格的分類分級的資質管理制度，因為這種資質管理制度是在當時計劃經濟的背景下產生的，在資源配置方面存在很大的問題，既不利于中小企業的生存和發展，也不利于推動大型企業的進步和提高。與此同時，呼吁完全取消現行的資質管理制度也是過于激進的，會給我國建筑市場帶來巨大混亂和沖擊，增加業主的甄選成本，造成社會資源的浪費。

（2）轉變政府部門在資質管理方面的角色和職能。一方面，資質的審查和審批權高度集中在政府部門手中，容易造成權力尋租。有關資質的申報、審批程序都是由政府部門或政府部門指定的機構負責，透明度不高，政府的自由裁量權過大，造成一些暗箱操作的現象嚴重，甚至有些行政機關將資質審批作為權力“尋租”的一個手段。另一方面，從資質申請的受理、審查、管理、市場違規行為的處理等整個管理環節，政府主管部門要付出巨大的人力物力，事實上以目前政府部門有限的人力和物力，無法完成這一浩繁的工程，既不能解決建筑市場的不公平和違規現象，又造成了政府有限資源的浪費。為此，我們可以借鑒美英兩國的做法，充分發揮市場和社會的作用，大力引進第三方機構（如保險公司、行業協會和認證機構）參與承包商資質的管理，這樣既節約了有限的政府資源，又解放和繁榮了建筑承包市場，提高了效率。

（3）盡量減少資質的分類和分級，如新加坡只有七個類別和十三個等級。因為每一個分類或者等級都意味著一層的壁壘，人為的市場分割，限制了承包商的經營范圍，使其不能在市場上憑借自己的能力進行自由的競爭，背離了市場經濟自由競爭的基本原則。近年來我國也注意到了這一點，并做出了相關的努力和改進，如專業承包資質由原來的60項精簡到如今的36項，但仍然有很大的精簡空間。行業入場券和承包商水平能力的分級，應該通過市場優勝劣汰的競爭來實現，而不能通過過度的行政許可和行政壟斷來阻止新企業的進入行業市場，特別是一些有能力、有技術的新型企業。此外，減少資質的分類分級，也是為了從根本上解決“掛靠”亂象和弄虛作假的行為，讓資質真正成為能力和信譽的標尺，而不是一種稀缺的商品和牟利的工具，從而切實的保證工程質量，維護正常的市場秩序。

（4）加強從業人員的資格認證和素質管理，弱化建筑單位的資質控制，建立從業人員資質的法規體系，實現與國際的接軌互認。近年來我國在資質管理方面也越來越重視這方面的改進，如新資質標準不再對企業經理、總工程師、總會計師進行要求，只對技術負責人提出了要求。同時，首次對施工現場管理人員和技術人員提出了要求。

此外，資質管理應該增加對最基層施工人員的培訓和考核。因為實現最終建筑產品的是建筑工人，但是，目前我國大多數工地的工人都為農民工，其文化素質和勞動技能不僅決定建筑工程質量和安全生產，而且關系建筑業的產業競爭力和可持續發展。但是建筑領域勞動力的進入門檻很低，農民工決大多數是非建制的由包工頭帶隊在工地間流動的散工團體，在鋼筋、混凝土、電焊、腳手架、水電安裝、砌筑等工種中，成為生產主力軍。但由于缺乏經濟保障、勞動保障、社會保障、法律保障等一些基本的保障，加之施工地點的分散和流動，導致農民工跳槽頻率高，流動性大，普遍缺乏崗位培訓和職業技能培訓。技術工人的水平得不到有效提高，流動性得不到有效解決，從長遠看將阻礙整體建筑業的技術進步和穩健發展。對建筑工人素質的考量，是目前資質等級管理中較為欠缺的一個部分。針對目前建筑業勞動力素質不高，難以達到高水平的工程質量的情況，應將建筑工人的素質考量加入到資質等級評定的標準之中。

（5）利用當前的互聯網大數據，建立一個統一的信息平臺，實行信用管理。按照“政府牽頭、市場運作、信息共享”的原則，通力協作，充分發揮政府、行業協會、企業等各方面的積極性，盡快建立一個“統一的信用信息平臺、統一的信用評價標準、統一的信用法規體系、統一的信用獎懲機制”的中國建筑市場信用體系。通過市場經濟認可的（如經過信譽評價，工程擔保、質量安全保險的）企業承攬工程，以誠信來約束為不可為，從而弱化資質管理的效應。在發達國家有著完善的誠信體系，如果你過去有不良的記錄，那么你很難從銀行那里得到擔保，如果沒有擔保也就不可能承包到工程，所以這樣完善的誠信體系自然形成了市場淘汰機制。

同時，這個信息平臺還應該包含業主的信息資料和征信記錄，并通過這個平臺可以進行互聯互查，從以前的業主單向選擇承包商，轉變為業主和承包商的雙向選擇，使雙方信息更公開透明，招投標工作更公平公正合理，從而更好的控制風險，提高效率，規范市場，保證工程質量安全，促進建筑業的健康發展。

七、結束語

承包商資質管理是在工程發包前進行的一種管理控制，根本上是為了保證建設工程的質量安全，加強監督，維護公共利益和規范建筑市場秩序。建筑業具有很強的外部性和社會性，建筑產品的質量與公眾的生命財產安全息息相關。做好資質管理，應該加強建筑行業相關制度的建設，如征信評價體系、工程擔保和保險制度、從業人員執業資格注冊考核和施工人員培訓考核制度，以及工程質量管理制度的建設和完善，這樣才能更全面地改進和完善我國的承包商資質管理制度，切實地保證工程質量和規范行業秩序。

參考文獻：

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