奇臺縣農村土地承包經營權流轉現狀及對策分析

達星+王承武

摘 要：分析了新疆奇臺縣農村土地承包經營權流轉的現狀和已有的流轉模式，針對土地流轉機構體系不健全、土地過于分散影響土地成片集中流轉、農民法制意識淡薄等問題，從政府職能和定位優化的角度提出了完善土地流轉制度的系統性政策建議，為形成政府、市場和流轉服務中介組織共同推動的土地流轉格局提出相關對策與建議。

關鍵詞：農村土地承包經營權流轉；對策建議；奇臺縣

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.09.013

Abstract： This paper analyzed the status quo and the existing mode of rural land circulation in Qitai county， Xinjiang， and analyzed the problems such as the imperfect land transfer system， the scattered circulation of land into the film， the weak sense of peasants' legal system， and the optimization of government functions and positioning .The paper put forward the relevant countermeasures and suggestions to form the pattern of land circulation which is jointly promoted government， market and circulation service intermediary organizations.

Key words： contracted management of rural land circulation； countermeasures and suggestions； Qitai county

在我國，農業人口基數龐大，這個龐大的農業人口基數吞噬著農業經濟微薄的增長，人口增長的速度飛速增長，人多地少以及尖銳的人地矛盾一直困擾著我國農村經濟與社會的發展[1]。中央一號文件連續14年關注“三農問題”，可見，國家對“三農”問題的高度重視。農村土地流轉的順利推進不僅關系到農業現代化與新農村社區的發展，而且對“三農”問題的解決，甚至對整個國民經濟社會的發展都有著重大作用[2]。其中，土地流轉問題持續被各級政府當作當前工作的重心，“民以食為天，國以糧為本”，土地就是農民賴以生存的根本，是最主要的生產要素。與此同時，在農村土地流轉的過程中，引發出了許多的社會矛盾與問題，其從各個方面影響著農業現代化的前進與發展。

1 奇臺縣概況

奇臺縣位于新疆維吾爾自治區東北部，天山北麓，準噶爾盆地東南緣，縣城西距烏魯木齊市195 km。縣域總面積1.93萬km2，轄8鎮7鄉，駐有農六師奇臺中心團場和北塔山牧場。縣域總人口238 584人，其中，農業人口149 635人，占總人口的63%。奇臺縣農業資源優勢突出，全縣有9條河流，年徑流量4.85億m3，地下水儲量2.5億m3。耕地面積133 333.33 hm2，年播種面積124 666.67 hm2。2015年農村常住居民人均可支配收入15 097元。

奇臺縣農村土地承包經營農戶36 217戶，承包耕地面積93 173.33 hm2。隨著奇臺縣農業和農村經濟的發展以及農村富余勞動力的逐年增多，加速了全縣的土地流轉。2015年，全縣流轉土地面積64 332.66 hm2，涉及農戶15 135戶，主要的流轉形式有轉包、轉讓、互換、出租、入股等。其中，轉包面積53 867.87 hm2，占流轉總面積的83.73%；轉讓面積3 295.33 hm2，占流轉總面積的5.12%；互換面積333.33 hm2，占流轉總面積的0.52%；出租面積5 810.53 hm2，占流轉總面積的9.03%；入股面積97.6 hm2，占流轉總面積的0.15%；其他流轉形式的面積為928 hm2。

2 奇臺縣農村土地流轉的主要特征

2.1 土地流轉的動機發生了新的變化

目前，隨著農村土地普遍增值，農民逐漸意識到土地的價值。大部分農戶因為自身無力耕種土地，但又不愿放棄土地所有權，即采用土地托管、土地流轉等方式，這樣既能使土地所有權不發生變更，又可以增加收入來源，這是農戶土地流轉最大的動機[3]。農村就業機會有限，細碎化的土地規模較小，農民不能完全依靠農業種植來獲得收入，隨著社會經濟的不斷發展，城市就業機會增加，大量農民選擇外出進城務工，將土地流轉，這樣既能拿到土地流轉承包費，又能有工資收入，是快速發展農村土地流轉市場的主要動因之一[4]。例如奇臺縣半截溝鎮江布拉克村村民劉某，將自己3.47 hm2土地流轉他人，每年收取土地租賃費3萬多元，其在離家僅4 km的蒙鑫水泥廠打工，月工資3 500元，全家年收入超過10萬元；碧流河鄉東戈壁村村民嚴某將自家的4 hm2土地以7 462.69元·hm-2的價格流轉出去后，在村里承包了一個度假村，一年下來收入達四五萬元。村里其他將土地流轉出去的村民，有的在家門口附近打工，每天收入近百元。另外，向外面轉移出勞動力，村里剩下老人、婦女和留守兒童，缺乏勞動力，從事農業生產的收入十分有限，要維持一家人的生活十分困難，農戶又不愿從事農業生產，選擇土地流轉，這也是一個主要的動因。

2.2 土地流轉的規模趨向于擴大化

當前，奇臺縣經濟快速發展，城鎮化進程不斷加快，農業現代化、規模化、集約化水平不斷提高，加速了農村剩余勞動力的轉移，自愿參與土地流轉的農戶迅猛增長，土地流轉規模趨向擴大化。在2008年，愿意流轉土地的農戶只有1 753戶，流轉面積為3 273.8 hm2；截至2015年，參加土地流轉的農戶增至15 135戶，流轉面積達64 332.67 hm2。endprint

2.3 土地流轉的主體呈現多元化

現在，農村各地的土地經營主體，已由過去農戶單一主體向種植大戶、合作組織流轉等多種主體轉變。 2015年6月底，奇臺縣土地流轉面積已達64 332.67 hm2，占所有承包地124 666.67 hm2的 51%，其中，流入新型農業經營主體的面積，專業大戶占33 945.13 hm2、農民合作社占17 170.2 hm2、農業企業占4 657.2 hm2，流入其他經營主體8 560.13 hm2，呈現出多元化的趨勢。例如奇臺縣匯豐農業服務專業合作社是目前奇臺縣承包流轉土地規模最大的合作社，合作社實行連片種植、統一經營管理，并與多家農業企業簽訂種植訂單，改變了農戶以往的分散種植模式；奇臺縣碧流河鄉通過合作社的形式向企業、種植大戶進行土地集中流轉，截至目前，全鄉土地流轉面積達到近4 666.66 hm2，占到全鄉播種面積的60%以上，僅西戈壁村就向新疆科賽德薯業公司流轉了200 hm2土地。多元化的土地流轉主體使農民真正受益，不僅有穩定的土地承包費，而且還可以在合作社或農業企業每年拿到分紅，同時又可以把勞動力解放出來去城市打工，有工資收入。

3 奇臺縣農村土地流轉存在的問題

3.1 土地流轉機構體系不健全，管理不到位

首先，仲裁委員基本是以掛靠的形式成立，缺乏穩定性，并且管理模式較為落后，缺乏專業的管理人才以及科學合理的人員編制制度；其次，資金管理制度不健全，建設資金效益較低。對于土地價格的評估認定也沒有專門的單位，容易使價格偏差，造成土地浪費與農民損失[5]。近幾年，奇臺縣各鄉鎮對土地流轉工作開始重視，逐漸完善流轉服務機構，但是還是有一些鄉鎮對土地流轉的管理不到位，流轉服務體系不夠健全，存在著諸多問題。

3.2 土地過于分散影響土地成片集中流轉

1998年土地二輪承包時，奇臺縣農村在分配土地時，是根據每個條田、地塊的地力條件，平均分配給村民，這雖然一定程度上兼顧了公平，但是造成了一個條田、地塊上有多戶農戶耕種。這種土地過于分散的情況，給土地流轉和土地規模化經營帶來了不利影響，增加了土地流轉和規模化經營的難度。

3.3 農民法制意識不高

土地作為農戶最基本的生產資料，是農民最主要、最可靠的生活保障[6]。而土地流轉問題關系到一個家庭的切身利益，應當有足夠的憑證來證明土地權屬問題[7]。因此，無論是對于土地發包方還是土地承包方，雙方的重要權利及義務需以書面形式約定清楚，這是法律的強制性要求，更是減少糾紛的實際需要。但在實踐中發現，農民的法制意識淡薄，大量的土地流轉行為僅憑農戶之間私下的口頭約定進行，以口頭協議代替法定規范的土地流轉合同，為合同的履行留下隱患，極容易導致糾紛[8]。

4 對策建議

4.1 建立健全土地流轉機構，完善土地流轉服務的水平

為推動土地流轉進程，確保土地流轉發展順利，應建立一個公共的土地流轉服務平臺，促進土地承包經營權的流轉，實現土地資源的優化配置，使農戶在有償、自愿的基礎上，通過土地承包經營權的轉讓、出租、入股、抵押等形式實現對土地的收益[9]。

4.1.1 完善土地流轉糾紛調解仲裁機制，健全鄉鎮土地流轉糾紛調解機構 充實人員，增加經費，提高縣仲裁廳調處糾紛的能力。鄉鎮以農業服務中心為依托，建立農村土地承包經營調解委員會，各行政村以民調委為依托，村級組織可成立土地流轉服務站，負責登記報送土地流轉供求信息，并確定 1～2名調解員[10]。加強流轉合同管理。使用統一規范的土地流轉合同文本，明確土地流轉的形式、期限、流轉價格及雙方權利義務等[11]。縣、鄉、村三級各司其職，各負其責，確保土地流轉雙方權益不受侵害，加速推進當地土地流轉和適度規模經營。

4.1.2 堅定不移地搞好土地確權及勘查劃類工作，制定土地流轉指導價 由縣政府辦牽頭，組織土地、農業、水利、農經等單位，對縣域可耕土地進行詳細勘查，劃分成若干個類型，結合作物種植效益及市場行情，發布土地流轉的指導價，避免農民漫天要價或承包價偏低等情況的發生。

4.1.3 要注重發展土地流轉中介組織，讓土地流轉與市場相結合 依靠市場調節改善土地流轉機制，促進土地流轉的健康運行，有效降低土地流轉成本[12]；及時公布土地流轉信息，使土地流轉供求雙方及時獲得相關信息，避免“想流流不進，想轉轉不出”的情況發生[13-16]。

4.2 科學合理規劃，有效改善土地流轉的規模

解決好土地難以集中成片、不易形成規模問題是加快土地流轉速度、突出規模效益的關鍵[17-18]。要解決好土地流轉規模問題，鄉村兩級必須根據本地的實際情況，按照本地農業結構調整的要求，具體問題具體分析，制定出相應的土地生產經營規模規劃。政府要發揮監督管理作用，積極引導，健全土地流轉機制，充分發揮農戶的主觀能動性，依托資源建立優勢，突出土地流轉的規模經營，以提高土地流轉的綜合效益，促進土地合理、有序流轉。

4.3 加強宣傳引導，提高農民的法制觀念

借助各種媒體力量，采取多種方式，加強對土地流轉的宣傳力度。通過電視、廣播、報紙、網絡、農村基層宣傳專欄、標語、橫幅、宣傳車、期刊、掛圖、印發資料等多種宣傳方式深入宣傳有關土地流轉的法律法規及國家有關政策，通過宣傳法制教育，培養農民法律意識，增強他們的知情權、話語權和決策權，要讓農民能夠看到利用土地經營權流轉的實惠[19]。想要有效地預防土地流轉風險的發生，既要使農民不斷學習耕作技術和經營技巧，還要大力普及法律法規，讓農民成為遵紀守法的新型農民。鄉鎮基層干部的土地法制觀念也要加強，讓他們做到自覺守法，依法行事，努力規范基層組織的發包行為和承包者履行合同的行為，同時依法維護集體和個人正當的土地權益，防止農村土地流轉風險的發生。endprint

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