職業教育整體性動態治理：理論邏輯與行動路徑

摘 要 盡管我國職業教育治理取得了重要突破，但是仍然沒有脫離靜態治理和碎片化治理的窠臼，而旨在促進組織系統整體運作的整合性與協調性的整體性動態治理為此提供了借鑒范式，為職業教育治理理論及治理能力提升提供了很大拓展空間。基于對職業教育整體性動態治理理論內涵的闡釋和對其邏輯緣起的分析，為了更好地推進職業教育治理創新，應該圍繞樹立橫向思維模式以變革治理理念、確立組織優化方向以筑牢治理基礎、夯實動態能力維度以打造治理優勢、完善整體機制設計以優化治理模式、構建數據支撐機制以推進“循數治理”等思路搭建職業教育整體性動態治理的行動路徑，進而推進我國現代職業教育治理體系和治理能力現代化建設。

關鍵詞 職業教育；整體性動態治理；理論邏輯；行動路徑

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）22-0037-06

一、引言

作為一種與經濟社會發展具有高度同構性的教育類型，職業教育的有效治理問題一直以來都備受關注，無論是在理論界還是在實務界，均有諸多相應成果產生。所謂職業教育治理，是由內部治理與外部治理構成的有機統一體，一般是指一整套圍繞“治理主體、治理機制和治理效果”[1]等若干要素，由職業教育多元利益相關者共同參與的制度設計，具體指向職業教育組織系統的權力結構配置、運行制衡、有效監督等一攬子制度安排，直接關系到職業教育辦學水平和人才培養質量及社會適應性。然而，盡管在我國推進經濟社會體制改革的促動下職業教育治理已經取得了前所未有的突破，但是還遠遠不能適應當前經濟“新常態”的需要，依然存在“治理主體相對單一、治理理念落后、治理結構過于封閉、治理機制不完善、治理方式滯后”等問題[2]，治理模式整體上呈現“靜態治理”和“碎片化治理”，更多地是著眼于當前和局部。所謂“碎片化”，就像一塊完整的物體被破解成若干碎塊，用來描述在當前的治理模式下，由于治理主體間缺乏有效的溝通與協調，產生組織機構裂化、目標異化、各自為政的問題，在組織功能、制度體系、權力分布、決策執行等方面都表現出碎片化，制約了職業院校的決策效率和發展成效，最終導致職業教育治理效能低下的困境[3]。因此，就職業教育而言，無論在宏觀的國家層面、中觀的地方政府層面還是微觀的職業院校層面，現有的治理體系和治理模式都面臨著新的壓力與挑戰，加快職業教育治理變革或重構已成為比較緊迫的現實問題。

自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”之后，國家又多次提出“推進社會治理創新，實行多元主體共同治理”。我國第十三個五年規劃綱要明確提出，要“加強和創新社會治理，健全利益表達、利益協調、利益保護機制，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，不僅充分顯示了國家治理理念的變化，也展現了對提升治理能力現代化的決心和毅力。這些都為我國加快職業教育治理體系和治理能力現代化提出了現實要求。如何有效促進職業教育領域內各類公共部門、職業院校、市場組織及社會機構統籌合作、各盡其能，對職業教育發展實現更好地控制和引導？只有貫徹落實“創新、協調、綠色、開放和共享”的“五大發展理念”，沿著動態治理的思路，從整體性治理入手，徹底改變“靜態治理”和“碎片化治理”的現狀，創新驅動發展以激發職業教育辦學活力，才能促進職業教育治理實現“善治”目標。為此，本文力圖闡釋職業教育整體性動態治理的內涵邏輯，探索構建其行動框架與踐行路徑，為我國職業教育治理體系和治理能力現代化及其健康可持續發展提供理論借鑒和實踐指導。

二、職業教育整體性動態治理的理論邏輯

（一）整體性動態治理概述

英國著名行政管理學家佩里·希克斯在其1997年出版的著作《整體政府》中首次提出了整體性治理（Holistic Governance）的理念。他認為，整體性治理是面向政府組織機構強調有效的協同與整合，通過充分的交流、協調、合作及組織結構重構，實現彼此間的政策目標趨于一致，促使政策執行與措施手段相互強化，推進多元主體之間的治理體系創新，實現共同的目標愿景。此后，整體性治理理論逐漸被理論界和實務界所接受，已經成為后新公共管理時代的主流治理模式，成為當今世界上大多數國家推動公共治理模式改革創新的理論基礎和重要指導框架。盡管整體性治理的精要在于“整合、協同和結果導向，并以動態應對新形勢、新任務、新需求”[4]，然而縱覽當前整體性治理的實踐，似乎仍處于靜態治理狀態，在主動適應外部系統環境變化、建立持續性競爭優勢方面的能力還較弱。當然，這在某種程度上也說明了，整體性治理是沿著結構—行為—績效（SCP）的范式，走的是“結構決定行為、行為決定績效”的路徑，在理論視野和實踐選擇上還存在一定的局限性。事實上，伴隨著經濟社會的發展和技術的進步，公共治理所面臨的外部系統環境日趨復雜多變，持續的靜態治理優勢是不存在的，甚至會因為治理剛性的存在而帶來發展的制約。任何組織都不得不考慮如何保持其核心能力或競爭優勢以便與內外部系統環境實現動態匹配，這是當前及今后公共治理研究的一項重要課題。優化治理能力從何處入手？積極培育和構建組織系統的動態治理能力便成為首選。

按照現代公共管理理論，治理可以劃分為靜態治理及動態治理兩種類型。前者是著眼于實現功能的治理模式，是公共治理的基礎框架；而后者則著眼于提高績效的治理模式，是公共治理的創新動力[5]。所謂動態治理，就是治理主體能夠不斷地進行前瞻性思考、反復性思考以感知環境變化、反思當前行為，進而將新認知、新知識、新理念融入政策設計、制度規則和治理結構之中以使組織體系可以適應環境變化的動態過程，其本質上是系統性協同互動的有效治理。推動靜態治理向動態治理演進的過程，按照現代經濟學理論，是一個帕累托改進，是一種循環的、往復性的公共治理過程，其會根據外部系統環境的變化、組織系統的需要、制度執行效果及其反饋信息等，及時動態地對治理能力加以優化，并向帕累托最優逼近。這就要求公共組織系統必須從關注日常管理轉向謀劃長遠，從關注組織內部效率轉向聚焦外部系統環境、從追求短期目標轉向實施戰略目標，尤其要重視組織內外部的環境變量、組織系統的戰略目標和發展愿景、組織系統的角色與發展環境的匹配。對于在動態演變的外部環境系統中存在并動態發展的組織體系而言，其治理問題始終是一個值得不斷研究并沒有終點的課題。鑒于整體性治理模式的現實不足，非常有必要在此基礎上進一步建構新的治理模式，而整體性動態治理正是在這種背景下產生的一種有關公共治理的創新模式選擇，可以對組織系統實現動態戰略管理。從理論上講，動態治理在時間維度上更具長遠性，便于組織系統及時動態地建立整體的治理優勢并將之保持下去；在空間維度上更具適應性，便于組織系統緊緊把握外在環境的變化和影響，沿著自身內在邏輯不斷突破制約并優化治理能力。endprint

（二）職業教育整體性動態治理的邏輯緣起

職業教育治理是一種特殊的公共治理，同時具有行政型治理、市場型治理和自愿型治理等多重屬性。這源自于職業教育所兼具的“教育”和“產業”雙重屬性，除了自身辦學定位、辦學模式、外部發展環境等與普通高等教育有較大差異外，內部組織及對外合作辦學組織的特點也都反映了職業教育的特質。當然，職業教育治理現代化的內涵與國家治理體系和治理能力現代化的內涵是一致的，是其重要組成部分，需要順應變革時代的要求，滿足經濟發展方式轉變需要，遵循教育的發展規律和邏輯，以構建政府、社會、市場、職業院校等多元化的新型關系為核心，深化產教深度融合，以推進“管辦評”分離為基本方略，建立要素完備、科學規范、運行有效的制度體系，并形成“政府宏觀管理、院校自主辦學、社會廣泛參與的多元共治格局”[6]。但是，與國家公共治理存在的問題類似，職業教育的治理也存在治理主體單一、治理機制不健全、治理結構不合理等問題，而且“碎片化”治理問題比較常見。解決職業教育面臨的此類治理困境，需要在兼顧各類利益相關者合理訴求及其有效參與的基礎上，通過“治理主體適當多元、治理系統適度分權、治理機制適配模式、制度保障適應目標”[7]以加強組織協調與整合，促進治理的有序化及整體化，提高治理決策及制度執行的效率和質量，解決職業教育治理的內部目標一致性和外部發展適應性壓力。

在環境動態變化并且競爭激烈的市場中，包括職業教育在內的任何組織系統的動態能力大多難以形成或無法有效持續，根本原因在于組織系統自身的內在剛性、組織惰性與路徑依賴三個方面的阻力。從提升職業教育治理能力現代化的角度看，必須要突破既有的研究邊界，將動態能力引入到職業教育治理研究中，驅動職業教育治理由靜態治理模式向動態治理階段過渡。按照現代管理理論，動態能力的形成與建構過程，實質上就是破與立相互演化的過程，與組織系統治理的演進過程在本質上是相通的。換句話說，建構職業教育的有效治理模式，需要運用并融合整體性治理和動態治理的理論方法，在治理層次、治理結構、治理功能、治理主體等方面實現有機協同和整合，創設組織體系內部和多元主體之間的“內在相近性”，并藉由此實現職業教育治理與外部系統環境變化的動態匹配。

盡管職業教育不是一個新鮮事物，但對職業教育治理的研究卻始終吸引著理論界和實務界的普遍關注，成為一個歷久彌新的研究領域。圍繞如何破除治理主體的角色轉換“差位”、治理主體之間的權責“錯位”、治理主體的能力“弱位”、治理制度的“缺位”等問題，現在不少研究和實踐提出了一系列治理模式，如共同治理、協商治理、網絡化治理、協同化治理等。每一種治理模式的演化過程都是在不斷試錯、修正的過程中實現自我優化和完善的，并逐漸引發一種新的職業教育治理模式，同時每一種治理模式在解決現有職業教育治理中所出現的主要問題時又會帶來一些新的問題。實際上，整體性治理和動態治理二者之間具有非常好的理論契合性。基于此，在繼承整體性治理理念并力求克服其所存在不足的基礎上，提出并推行職業教育整體性動態治理，就成為當前經濟社會發展環境下的必然選擇。整體性動態治理是推進職業教育治理創新的方向，不僅能夠讓職業教育治理理論體系更加完備、治理模式更加與時俱進，而且可以使職業教育治理更具適應性和持續性、讓治理效能更加顯著。

三、職業教育整體性動態治理的行動路徑

（一）樹立橫向思維模式，變革治理理念

任何事物的發展變化，都是有跡可尋的，職業教育治理模式也是如此。要有效實施職業教育整體性動態治理，就要厘清該治理模式的演進邏輯和思維方法的轉變。整體性動態治理是面對組織裂解化、內部機構破碎、跨部門整合冗余、部門邊界阻隔等現實阻礙，為有效提升整體治理效能，通過引入政策協同、組織間溝通、跨部門合作以消除治理效果的碎片化與空心化而產生的。

從思維方式上看，以往那些旨在解決組織內部效率問題的治理模式，都把注意力局限于思維對象本身，主要是個體主義思維方式，基本采用的是縱向思維方式。而對于整體性動態治理模式，則應該從關注組織系統內部問題轉向關注結果導向問題，轉向如何主動應對外部系統環境的變化以促進內外部環境動態匹配的問題，就需要將思維方式轉化為橫向思維模式。職業教育整體性動態治理發生的邏輯在于，著眼于強調縱向和橫向治理主體的有機整合[8]，從一系列任務明確且相互增強的職業教育治理目標簇之中，探尋出能夠使組織系統動態適應并具有友好關系的一整套工具，從而通過整合政府部門、職業院校、市場組織及社會機構以實現更為有效的職業教育服務供給與治理創新。

從治理理念上看，整體性動態治理是在過去市場式（強調政府管理市場化）、參與式（主張對治理行為有更多的參與）、彈性化（主張治理需要更多的靈活性）、解制型（提出減少治理體系內部規則）治理理念的基礎上，進一步拓展為整合、協同的理念。而且，要使職業教育體系具備持續優勢的治理能力，就要更多關注外部環境變化對職業教育治理模式的影響，核心治理理念也應實現進一步動態適應性拓展，既要問“如何”還要問“何時”。這樣一來，在職業教育治理過程中，就要增加時間維度，將治理模式從二維視角轉變為三維視域，相當于把研究視角由“快照”切換為“動畫”，把平面的靜態治理模式轉變為立體的動態治理模式，進一步實現職業教育治理能力的戰略延伸。

（二）確立組織優化方向，筑牢治理基礎

某個特定的職業教育治理模式如何適應當前我國經濟社會發展所處的特定歷史階段和政治體制、如何適應供給側結構性改革和國家創新驅動發展戰略的要求，都是我們需要認真思考的問題。整體性動態治理更需要充分考量我國職業教育發展的特點、發展階段、制約因素及治理實踐中存在的不足，進而使職業教育體系具有更加有效地整合、重構、建立內外部資源和競爭優勢的能力，以應對快速變化的經濟社會發展環境。

首先，要夯實職業教育體系的整合協同能力。所謂整合協同能力，包括內部整合能力和外部協同能力，前者強調優化內部組織結構和運行機制，后者強調以結果為導向與外部系統環境實現預期目標的能力[9]。所以，一方面，要對職業教育治理體系內部的組織結構和各種資源要素進行整合或重構，減少各參與主體之間的推諉扯皮，加快治理決策的落實，提升治理效能，降低治理體系的運行成本，使治理體系內的資源配置和組織結構逐漸趨于帕累托最優狀態；另一方面，要以職業院校為基礎，以人才培養為核心，主動加強與政府、市場、社會、公眾之間的協同工作能力，形成全社會共同參與、及時應對、全方位治理的新模式，為實現職業教育整體性動態治理提供組織基礎。endprint

其次，要提升職業教育體系的組織柔性能力。所謂組織柔性能力，主要通過組織過程的柔性與組織功能的靈活性兩個方面來體現，是組織體系在動態環境中所具有的持續適應環境變化并及時進行自我調整的能力。一方面，要提升職業教育體系的功能柔性，著力打破各參與主體間組織系統的壁壘，實現跨部門、跨領域甚至跨區域合作，使不同主體的資源可以有效協同，提高資源的利用效率，滿足社會對高質量職業教育服務需求的日益多元化和復雜化；另一方面，要增強職業教育體系的過程柔性，在不消除整體性治理邊界的條件下，切實以結果為導向，努力實現治理決策機制上合作互動和目標愿景的協同一致，為實現職業教育整體性動態治理提供工作機制。

（三）夯實動態能力維度，打造治理優勢

職業教育整體性動態治理的核心在于如何形成并優化職業教育體系的動態治理能力，除了上面提到的整合協同能力以及組織柔性能力之外，在實踐中還要特別注意夯實以下三方面的動態能力。第一，環境洞察能力。提升職業教育體系治理能力必須要有識別外部系統環境的變化、洞悉未來發展趨勢與規律的能力，唯有如此才能實現它與內外部環境變化的動態匹配。這種能力主要包括動態掌握并分析各種社會信息、及時識別外部因素對治理能力的可能影響、發掘多元利益相關者的新訴求和行為變化等[10]。第二，自我評估能力。職業教育治理主體必須要有根據內外部環境動態追蹤的結果而對當前教育發展戰略、教育政策執行情況以及實際運行效果進行評估和反思、及時加以修正并取得與預期發展目標相適應的能力，主要包括分析問題產生的潛在原因及應對措施、評估實際效果與預期目標之間存在的差異及原因、修正教育政策和戰略規劃等，這是實現整體性動態治理的關鍵環節。第三，學習轉化能力。所謂學習轉化能力，是指職業教育體系通過持續學習、知識轉移、轉化和擴散，將新知識、新思想等傳遞到各個層面并將其制度化，從而不斷更新和提升組織體系核心能力的一種能力，主要包括：督促治理主體建構學習型組織并培育學習能力，建立有效激勵約束機制以破除內在剛性、組織惰性與路徑依賴三方面的阻力，挖掘新的治理模式、治理方法與整體性動態治理之間的聯系，對新發生的問題、情況及時獲取解決的路徑等。由于學習過程能夠跨越傳統的組織邊界，相應的知識轉化過程則能夠有效地將知識制度化，所以這種能力是職業教育整體性動態治理的核心能力。以上維度的幾種能力，分別充當了外因、內因、實現基礎的角色，它們相互作用、相互促進，為實現職業教育整體性動態治理提供了完備的制度建構和機制設計基礎，從而可以有效實現職業教育體系與內外部環境間的動態匹配，實現治理優勢的持續保持。

（四）完善整體機制設計，優化治理模式

由于與政府部門存在著高度同構性，我國職業院校內部治理協調機制很大程度上受政府機構的影響比較明顯。同時，在外部治理方面則呈現出多元主體共同治理、合作治理、協商治理的模式特征，行為的復雜交融性必然增加整體性動態治理難度[11]。為此，要發揮職業教育治理合力而去除潛存期間的可能弊端，就必須從整體制度設計入手優化治理模式。

首先，優化治理結構。隨著信息技術的發展，現代社會組織更加強調信息共享、協調溝通、橫向聯系等，其組織結構正在往扁平化發展，組織設置也更為精簡、務實、高效。再加上職業教育治理涉及到的主體眾多，使治理結構創新成為一個高度復雜的系統性工程。這就需要遵循開放辦學、多元共治、科學決策、規范管理、激發活力、服務社會等原則或價值取向，調整和改革現有職業教育治理結構體系，理順職業院校和政府、市場、社會的治理關系。

其次，調整治理功能。從當前治理實踐看，困擾職業教育治理成效及職業院校發展的關鍵障礙突出表現為政府部門對職業教育政策的制定能力以及職業院校、社會機構等相應的執行能力不足，這就要求職業教育治理應特別強調跨領域、跨組織、跨部門的協調和整合，職業院校內部要以促進整體治理效率提升為準則，進一步明晰治理結構、優化組織體系、調整功能設置，最大成效地精簡機構、整合職責、促進融合，弱化現存的與政府部門管理模式相類似的科層化模式。

第三，整合治理機制。為克服當前職業教育治理領域所存在的結構分割、模式單一、權責不清、功能重疊、監管弱化等碎片化問題，加之運行中還要受到文化傳統、社會慣例、信任機制等方面的規制，職業教育治理就必須遵循現代職業教育的發展規律、高等院校的組織特征，并在大力發展“產教融合、校企合作”的過程中切實尊重辦學自主、學術自治的規則，著力加強政策設計和制度建設能力并強化多元化協調機制建設，動態地解決其間存在的各種問題。

（五）構建數據支撐機制，推進“循數治理”

從發展進程來看，整體性治理產生于信息技術迅猛發展之際，是對新公共管理勢微并造成碎片化的積極回應[12]，而當前大數據、互聯網、人工智能等信息技術的發展自然為整體性治理提供了更完備的技術保障。大數據已成為實現社會治理創新的重要手段和核心驅動力。依靠大數據技術推進“循數治理”，可以增進職業教育治理體系內部組織及功能架構的開放、互動與整合，構筑并實現跨部門、跨領域協同的整體性動態治理，可以有效促進職業教育治理模式從靜態治理向動態治理轉變、有效促進職業教育治理方式從簡單粗放向科學決策轉變[13]，賦予職業教育整體性動態治理更高效率。

首先，推動職業教育治理體系內外部的大數據開放共享，打破長期以來因行政壁壘、利益阻隔、部門割裂而形成的信息封鎖、數據孤島狀態，多元主體共建職業教育體系大數據系統，互通大數據資源，促使碎片化、封閉化、各自為政的治理體系向跨部門協同治理方式轉變，提高職業教育領域網絡治理、協同治理、動態治理的能力和水平，從封閉、個體、靜態、事后型治理轉向開放、整體、動態、預防型治理。

其次，從治理主體多元化、治理行為協同化、治理機制制度化的內在要求出發，重新刻畫政府、院校、社會、市場等在基于大數據的“循數治理”體系中的有效職能邊界，積極探尋政府與職業院校之間、政府與社會之間、職業院校和社會之間等多元關系下的新型合作機制和通道，構建一種“政府主管—院校主辦—社會參與—多元協同—多方共贏”的新型職業教育整體性動態治理格局[14]。endprint

第三，要按照大數據思維，沿著扁平化治理的思路，在減少管理層級、增加管理幅度、縮減管理鏈條的基礎上，推動職業院校的治理結構及其組織體系重構，實現數據信息的高效傳遞，并圍繞責權利配置、激勵約束機制以及利益協調方式的設計架構職業院校內部有效的制度安排，建立和優化能夠實現開放治理、動態治理、整體多元治理的組織結構。

四、結語

整體性動態治理理論著眼于組織系統整體目標的達成和與外部環境的動態匹配，注重不同治理主體、不同機構和部門之間的協調、溝通和整合，為解決職業教育治理中出現的“靜態化”和“碎片化”問題提供了良好范式，可以有效克服職業教育治理過程中因治理主體多元化而造成的潛在責任邊界模糊與不確定、社會多元價值偏離、利益沖突等制約職業教育治理成效的問題，是推進職業教育治理創新的必然選擇和現實方向。特別值得關注的是，整體性治理模式產生之初就在于利用信息技術實現治理的預期效能，而當前大數據引導的技術革命尤其是與職業教育治理的耦合，正好為職業教育整體性動態治理提供了更完善的技術支持路徑。當然，將整體性動態治理應用于職業教育治理領域還需要在理論層面圍繞理論遷移、機制創新、路徑設計等諸多方面進一步加強分析和研究，在實踐層面還要著重培育和塑造新型的治理文化，形成有中國特色的職業教育治理新模式，實現功能整合、層級整合和文化整合，促使多元主體對治理目標具有協調一致性，切實促進我國職業教育可持續發展。

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