人地掛鉤規劃的科學編制

方文君　張濟生

摘要：人地掛鉤實施規劃的科學編制有利于促進人口城鎮化和土地城鎮化協同推進。本文分析了人地掛鉤實施規劃的內涵，研究了科學編制人地掛鉤規劃的工作范疇、內容、成果形式等技術體系，提出人地掛鉤規劃應在科學統籌的前提下進行科學編制，并在實踐的基礎上提出人地掛鉤實施規劃的建議，以期為各組織開展人地規劃規劃編制提供啟示與參考。

關鍵詞：人地掛鉤規劃；科學編制；城鎮化；實施

近年來，由于城市快速發展，土地城鎮化快于人口城鎮化，人口城鎮化超前戶籍城鎮化現象很顯著。為解決這一現象2008年7月22日，國務院辦公廳在《關于2008年深化經濟體制改革工作意見的通知》中首次提出了“推進城鎮建設增加規模與吸納農村人口定居規模相掛鉤的試點工作”，人地掛鉤由此得來。之后在2010年完善了人地掛鉤規劃的政策，2011年在河南省中原經濟區展開了先行試點。

一、人地掛鉤內涵及編制原則

（一）內涵

人地掛鉤，即城鄉之間城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進城定居規模相掛鉤，地區之間城市化建設用地的增加規模要與吸納外來人口定居的規模掛鉤。簡單而言，人地掛鉤就是“人往城轉、地隨人走、錢從地出”。

（二）編制原則

人地掛鉤和規劃編制應踐行科學發展觀，科學合理的編制人地掛鉤規劃，在規劃編制過程中主要采用的方法有：統計分析法、線性規劃法、灰色模型法、投入收益模型法等，以保證規劃的科學性。但理論方法始終是沒有工作實踐總結來得更加的直接與準確，所以要汲取和借鑒試點地區編制好的人地掛鉤規劃的核心經驗，在具體編制過程中應遵循以下原則：

（1）堅持以人為中心與保障民生原則；（2）堅持城鄉統籌的原則；（3）堅持效益最優原則；（4）堅持規范運作原則。

二、人地掛鉤規劃編制技術體系

編制一個全面、科學、實用的人地掛鉤規劃成為目前土地管理者不得不面對的課題，應包括以下幾個方面：

（一）工作范疇

人地掛鉤對象有兩個，一是城市建設用地、二是外來“人口”數量。其主要目的促進人口城鎮化與土地城鎮化協同推進，有效破解城鎮化、工業化和農業現代化協調發展用地矛盾，進一步提高土地節約集約利用水平。

（1）規劃范圍：根據以人定地是的原則，規劃編制范圍應包括行政轄區內的所有建設用地。（2）規劃期：以5～10年比較合適，根據與其他規劃相銜接的原則，建議人地掛鉤規劃編制為當年到2020年。（3）規劃精度；根據利用實施管理，方便操作的原則，規劃編制的基本單元為宗地，建議采用第二次全國土地調查成果為工作底圖。

（二）工作內容

人地掛鉤編制思路主要涉及：城鄉增減人口的核算、農村土地的綜合整治、指標的產生、規劃方案等。實施規劃的具體工作內容包括以下幾方面：

（1）研究區基本情況。簡述項目區所在區的區域概況、項目區所涉及的自然、社會、經濟狀況與土地利用現狀等。（2）城鄉人口增減分析。主要是對研究區總人口、城鎮增加人口以及農村減少人口的預測。（3）城鄉建設用地供需分析。主要從三個方面進行分析：一、城鎮建設用地需求分析；二、農村建設用地整治潛力分析；三、新型農村社區新增用地總規模。（4）人地掛鉤指標的確定。根據研究區的具體情況，計算出可人地掛鉤指標。（5）人地掛鉤規劃方案的編制。依據編制原則進行方案編制。（6）人地掛鉤規劃實施效益分析。人地掛鉤實施效益分析主要從社會、經濟、生態三方面來分析。（7）人地掛鉤規劃實施保障措施。可從行政、經濟、技術三個層面提出規劃實施保障措施。

（三）成果表現形式

好的規劃成果離不開好的成果表現形式。人地掛鉤規劃成果應采用文字報告（含文本說明）、表格、柵格圖件和矢量數據庫。

（1）文字成果。文字成果包括規劃文本和規劃說明兩部分。（2）表格成果。主要包括各鄉鎮農村減少人口統計表、新增城鎮建設用地表、新型社區建設情況統計表、城鄉建設用地人地掛鉤規劃表、規劃期末土地利用結構表等。（3）柵格圖件。主要包括人地掛鉤現狀圖、規劃圖、人地掛鉤潛力分析圖等。（4）矢量數控庫。矢量數據編輯一般在GIS平臺下開展，屬性應包含每塊宗地的全部信息，且符合拓撲要求。

三、人地掛鉤規劃實施建議

（一）加大行政部門之間的協調力度

人地掛鉤規劃實施是一個綜合性的系統工程，在整個工作的過程中政府結構要高度重視，建立健全“黨委領導、政府組織、部門聯動、群眾參與、鄉村實施、和諧推進”的工作機制。發改委、信息化、國土資源、財政、公安、住房城鄉建設、環境保護、農業、商務、交通運輸、水利等相關部門作為領導組的成員，各部門成員要加強配合、注重各方利益的協調。

（二）搭建好人地掛鉤平臺

人地掛鉤的實施必須搞清楚一個地區多少農村遷移出去，是出縣、出市還是出省，同時城鎮外來流入的人口有多少，有多少是農村人口，有多少是城鎮戶口，這是實施人地掛鉤政策的前提，所以人地掛鉤政策的實施需要先建立人地掛鉤信息管理平臺和人地掛鉤指標交易平臺，而后通過“地隨人走”或“城鎮化率增長指標”模式開展工作。

（三）規范政策實施

規范的政策是保證人地掛鉤規劃能正常有序的實施，公安部門要加強戶籍管理的監管，防止出現片面追求城鎮化用地規模而更改戶籍、農民“被市民化”等現象。對于政策實施過程中出現的失職、弄虛作假等行為，要按照有關規定予以嚴肅處理。

四、結語

在城鎮化快速發展的今天，土地作為兼具資產與資源的稀缺性資源，如何解決人地矛盾已成為當今亟待解決問題。在這種背景下，人地掛鉤政策體系應運而生，不僅解決了限制城市發展的土地瓶頸而且還保障了耕地紅線，加快了新農村建設。編制人地掛鉤規劃，核定人口、整治土地、產生指標、交易指標、使用指標、分配收益、掛鉤兌現等正是新形式下需要開展的一項基礎性工作。如何建立人地掛鉤規劃編制體系，使其發揮重要作用，任重道遠還需大家共同努力與完善。endprint