京津冀食品安全基層監管能力建設的思考

張秀芬　孔曉旭　馮中越　喬通

內容摘要：根據有關文件規定并結合北京市通州區的實際，本文將食品安全基層監管能力概括為：基層監管執法能力、基層檢驗檢測能力、基層風險監測能力、基層現場檢查能力，以此構建三級指標體系。在訪談和問卷調查的基礎上，描述了食品安全基層監管能力的現狀，分析了存在的主要問題。從京津冀協同發展出發，在政策一致、體系共建、信息共享、執法聯動和檢驗互認五大重點突破的前提下，從四個方面探討了食品安全基層監管能力的建設問題。

關鍵詞：京津冀 食品安全 基層監管能力

食品安全基層監管能力建設的要求

監管也稱管制或規制（regulution），是指各級政府或其附屬機構對微觀經濟和非經濟活動主體，在進入、價格、投資、數量和質量等方面的直接干預。其中社會性監管是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，對全社會各個主體從事的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的監管。

監管能力（Regulation ability）是指在既定的監管法律法規和政策下，各級政府及其附屬機構等監管主體對各個被監管主體實施監管行為、完成監管任務的能力。食品安全監管能力是指在現行的食品安全監管法律法規和政策下，各級政府及其食品監管機構對各個食品生產經營企業的活動實施監管行為、完成監管任務的能力。

監管能力建設（Regulatory capacity building）是指貫徹實施法律法規和政策，以規范化監管為核心，以建設高素質監管隊伍為關鍵，以完善監管體制和工作機制為重點，以加強監管設備和裝備為基礎，努力提高監管水平。

隨著我國《食品安全法》的實施和食品安全監管體制的重構，食品安全監管體系建設得到不斷重視和加強。2016年，北京市政府辦公廳發布《北京市食品藥品三年行動計劃2016-2018》，其中明確要求，科學劃分市局、區縣局、街鄉監管所三級事權，明確三級監管機構在行政許可、日常監管、安全監測、投訴舉報、案件查處、應急管理、重大活動保障等方面的職責，細化分工，強化責任。之后，北京市通州區政府辦公廳發布《北京市通州區食品藥品三年行動計劃2016-2018》，其中明確提出，鄉鎮、街道要落實“三有”（有會議決策、有措施保證、有統領執行）責任；鄉鎮、街道食藥監管所要落實“四有”（有職責、有崗位、有人員、有手段）計劃；鄉鎮農產品質量安全管理站要確保“五有”（有編制、有人員、有設備、有職能、有經費）目標。

針對食品安全監管能力建設，國務院辦公廳發布的《2016年食品安全重點工作安排》（國辦發〔2016〕30號）中提出，加強食品安全監管能力建設；具體來說，即加強食用農產品質量安全、食品安全監管執法能力建設；強化基層檢驗檢測能力；加強食品安全風險監測能力建設；強化基層監管部門對種養殖、生產、加工、銷售、餐飲企業的現場檢查能力。

根據有關文件規定并結合北京市通州區的實際，本文將食品安全基層監管能力概括為：基層監管執法能力、基層檢驗檢測能力、基層風險監測能力、基層現場檢查能力。各個能力具體包含的指標有：監管執法能力包含指標：基層監管執法的裝備配備標準化、執法專業素質和技能、食品藥品監管所與派出所的協作機制等；檢驗檢測能力包含指標：檢驗檢測儀器設備的配置和實驗室建設、檢驗檢測方面存在的主要問題等；風險監測能力包含指標：基層監管的網格化建設、食品安全追溯管理信息平臺建設、食品安全信息互聯共享機制、食品生產經營企業一戶一檔電子檔案建立等；現場檢查能力包含指標：“雙隨機”檢查制度的建立、現場檢查的表格化、對食品生產、加工和銷售以及餐飲企業的現場檢查能力等。食品安全基層監管能力指標體系設計見表1。

食品安全基層監管能力現狀

為了解食品安全基層監管能力現狀，筆者于2016年6月對北京市通州區三個監管所進行調研和訪談，被訪對象包括工作人員、屬地生產經營者、消費者代表；同時，在通州區15個監管所發放了100份調查問卷，回收了98份有效卷；并且參加了通州區食品藥品監督管理局的工作調度會。通過調查問卷獲取樣本的描述性統計結果見表2。

（一）樣本基本特征

由表2可知，被調查者從事食品藥品監管工作的平均時間為2.58年，從事食品藥品監管工作時間最長的是19年，性別、年齡、學歷等樣本特征的頻率分布統計結果如表3所示。性別比例分析：被調查中男性占比56.1%，女性占比43.9%，樣本性別比例適中；年齡結構分析：被調查者以中青年為主，其中30歲以下的被訪者占49.0%，31-40歲之間的占34.7%，而40歲以上的較少，41-50歲之間的占13.3%，50歲以上的僅占樣本總數的3.1%，樣本年齡結構分布合理；學歷結構分析：半數以上的被訪者擁有本科或研究生及以上學歷，其中本科學歷占55.1%，研究生及以上學歷1.1%，而大學專科及以下被訪者占比43.9%，符合通州區食品安全基層監管工作人員的實際情況；從事食品藥品監管工作的時間分析：從事食品藥品監管工作時間為2年的被訪者最多，占60.2%，工作時間為1-3年的被訪者累計占比88.8%，而且結合被訪者專業背景和工作經歷，發現基層監管工作人員的專業背景和從業經歷較為豐富，涉及財務、計算機、工商管理、公共衛生、市場營銷、人力資源管理等眾多領域。

（二）對食品安全基層監管能力的評價

基層監管能力總體情況。為對食品安全基層監管能力總體情況進行評價，首先分析被訪者所理解的“最重要的食品安全基層監管能力”和“最薄弱的食品安全基層監管能力”，結果如表4所示。

根據表4的調查結果，被訪者認為食品安全基層監管能力按重要性排序依次是：監管執法能力（71.4%）、現場檢查能力（17.3%）、風險監測能力（9.2%）和檢驗檢測能力（2.0%）；而當前最薄弱的食品安全基層監管能力依次是：監管執法能力（37.8%）、風險監測能力（31.6%）、檢驗檢測能力（24.5%）和現場檢查能力（6.1%）。基層監管執法能力最重要，但同時也是當前最薄弱的環節。endprint

被訪者對食品安全基層監管能力總體情況的評價如表5所示。由表5可知，鄉鎮農產品質量安全監管站建設情況尚有很大改進空間，60.2%的被訪者認為建設情況一般，19.4%的被訪者認為建設情況較好，18.4%的被訪者認為建設情況較差，僅有2.0%的被訪者表示鄉鎮農產品質量安全監管站建設情況很好。鄉鎮監管員持證上崗制度落實情況還比較好，認為落實情況一般和較好的被訪者分別占42.9%和30.6%，14.3%的被訪者認為落實情況很好，另有12.2%的被訪者表示落實情況較差。“四有”（有責任、有人員、有崗位、有手段）較“五有”（有編制、有人員、有設備、有職能、有經費）的落實情況好一些，但仍有很大提升空間，分別有10.2%和31.6%的被訪者認為食品安全基層監管“四有”和“五有”的落實情況較差。

通過調研還獲知，基層監管人員素質存在的問題還很多，按被訪者選擇次數由多到少依次是：專業水平不高、業務能力不強、創新意識不夠、學習能力有限、工作態度不認真，因此為提高食品安全基層監管人員素質，應通過增加培訓等手段以提升基層監管人員的專業水平和業務能力，激發基層監管人員的創新意識，充分調動其工作積極性。此外，對于基層監管人員教育培訓中存在的培訓內容缺乏針對性、培訓方式及途徑單一、每年40小時的培訓不能完全落實、培訓的體制機制不健全等問題也應引起高度重視，進一步推行有針對性的培訓內容，創新培訓方式和途徑，高度重視培訓工作的落實。

基層監管執法能力。首先，是基層監管執法的裝備配備標準化情況，問卷調查統計結果如表6所示。67.3%的被訪者認為基層監管執法的裝備配備標準化情況一般，17.3%的被訪者認為裝備配備標準化情況較差，11.2%的被訪者認為裝備配備標準化情況較好，僅有4.1%的被訪者認為裝備配備標準化情況很好。因此，基層監管執法的裝備配備標準化程度亟待加強。由調研了解到基層監管執法技術裝備存在的主要問題按重要性排序依次是：經費保障不足、執法取證工具不足、執法車輛不足、快速檢測設備數量太少。

其次，由表6可知，派出所與食品藥品監管所的協作合作機制也不容樂觀，分別有42.9%和25.5%的被訪者表示現有的協作合作機制一般和較差，僅有30%左右的被訪者認為現有的協作合作機制還比較好。

最后，對于執法專業素質和技能，被訪者認為基層監管人員最需要的教育培訓依次是：（GSP）和（GMP）的資質、專業檢測、（HACCP）和（ISO）、經濟、財務、行政、網絡管理等。

基層檢驗檢測能力。食品安全的基層檢驗檢測能力主要體現在檢驗檢測儀器設備和實驗室建設情況。通州區食品安全基層監管的檢驗檢測儀器設備和實驗室建設情況還有待增強，3.1%的被訪者認為檢驗檢測儀器設備和實驗室建設情況較好，51.0%和31.6%的被訪者認為建設情況一般和較好，另有14.3%認為建設情況較差。食品安全檢驗檢測方面存在的最主要問題是各檢驗機構檢驗能力有限和檢驗機構的服務能力與需求不匹配，其次是快速檢測設備利用率不高，以及執法人員對快檢技術的掌握能力欠缺也嚴重影響了食品安全基層檢驗檢測能力。

基層風險監測能力。本文設計的食品安全基層風險監測能力包括四個子指標，分別是基層監管的網格化建設、食品安全追溯管理信息平臺建設、食品安全信息互聯共享機制和食品生產經營企業一戶一檔電子檔案建立，對調查結果的統計見表7。

第一，食品安全基層監管的網格化建設情況尚可，56.1%的被訪者認為建設情況一般，35.7%的被訪者認為建設情況較好，各有4.1%的被訪者認為基層監管的網格化建設情況較好和較差。第二，食用農產品質量安全追溯管理信息平臺建設情況還有待加強，高達24.5%的被訪者認為建設情況較差，僅有4.1%的被訪者認為建設情況較好，調研中發現高達50%的被訪者表示基層統一的信息化監管服務平臺未建立或尚在建立中，另有40.8%的被訪者不清楚基層統一的信息化監管服務平臺是否建立，應該引起管理當局的充分重視。第三，基層食品安全信息互聯共享情況也不容樂觀，51%的被訪者認為互聯共享情況一般，18.4%的被訪者認為互聯共享情況較差。第四，食品生產經營企業一戶一檔電子檔案建立情況進展良好，20.4%的受訪者表示已經建立并運行，52.0%的被訪者認為正在建立中，僅有3.1%的被訪者表示食品生產經營企業一戶一檔電子檔案尚未建立。此外，調查發現基層食品安全風險監測與評估存在的主要問題依次是：食品安全風險評估能力薄弱、食品安全風險預防預警意識不夠、監測網點數量少以及檢驗檢測技術與設備落后，以后的食品安全基層風險監測工作應注意從以上幾方面開展。

基層現場檢查能力。本文設計的食品安全基層現場檢查能力包括四個子指標，分別是“雙隨機”檢查制度的建立、現場檢查的表格化、對食品生產、加工和銷售以及餐飲企業的現場檢查能力，對調查結果的統計見表8。

落實“雙隨機”制度情況仍有待增強，33.7%的被訪者認為落實情況一般，13.3%的被訪者認為落實情況較差。落實現場檢查的表格化、對食品生產、加工和銷售以及餐飲企業的現場檢查能力目前都比較好，很少被訪者表示落實情況較差（分別為5.1%、5.1%和4.1%）。

京津冀食品安全基層監管能力存在的問題與建設重點

（一）食品安全基層監管能力存在的問題

根據對通州區實際調研情況（問卷、訪談、參會等），概括出如下主要問題：基層執法能力，專業素質和技能較低、行刑銜接不暢。基層檢驗檢測能力，速檢針對性不強、速檢結果上傳、匯總、分析不流暢。基層風險監測能力，網格化管理未確立、風險預警機制不健全。基層現場檢查能力，“雙隨機”有難度、“表格化”未到位。

（二）京津冀食品安全基層監管能力的建設重點

北京市食藥局《三年行動計劃》和《2016年工作要點》中提出，堅持協同發展，積極推進京津冀一體化監管。其中，特別強調：一是政策一致，形成區域協調一致的監管政策制度和協同監管模式；二是體系共建，促進形成統一、權威、高效的監管新體系，實現京津冀食品的全鏈條監管；三是信息共享，搭建區域綜合信息平臺，實時歸集和共享食品日常監管、行政許可、審評認證、監督執法、檢驗檢測等信息，提高區域協同監管能力；四是執法聯動，建立京津冀食品大案要案協查合作機制，共同打擊跨區域、長鏈條食品違法犯罪行為，形成強大的執法威懾力；五是檢驗互認，加強資源整合，通過能力互補、資源共享和檢測結果互認，共同構建科學完整、項目齊全、功能完備的技術支撐體系。endprint

根據基層監管能力現存的問題和有關部門的要求，本文認為，京津冀協同發展下食品安全基層監管能力建設的重點如下：

第一，京津冀食品安全基層執法能力的建設。一是培養包括稽查執法人員和訴訟人才在內的食藥安全監管隊伍；二是建立以行刑銜接為基礎的執法協作機制（包括派出所與食藥監管所的協作）；三是以綜合應急指揮調度平臺為基礎，建立食藥監管綜合指揮調度平臺，實現食藥監管綜合執法的一體化，以及京津冀執法聯動。

第二，京津冀食品安全基層檢驗檢測能力的建設。一是建立政府監督抽檢、企業自檢和第三方檢測三位一體的檢驗體系，重點強化快速抽檢和企業自檢；二是有針對性地對于進如京津冀的食用農（林）產品進行快速檢驗，有效識別和控制外源性食品安全風險。

第三，京津冀食品安全基層風險監測能力的建設。一是以社區、樓門、村為基層單位，建立食品安全風險排查機制，并納入網格化管理體系中，真正做到防患于未然以及及時發現、及時處理；二是在監督抽檢和風險監測的基礎上，通過信息化分析平臺，將相關信息第一時間無線傳輸到監控中心，有效利用檢測結果，經過信息分析發現涉及食品安全的突出問題；三是加強食品投訴舉報平臺建設，實現區縣、街鄉兩級投訴舉報業務互聯互通，加快京津冀投訴舉報業務對接與協調。

第四，京津冀食品安全基層現場檢查能力的建設。一是強化基層現場檢查裝備，配備數字化食品安全快檢系統、手持式食品安全分析儀等便攜式快檢設備和車輛；二是落實“雙隨機”抽查制度，規范抽檢程序、檢查細則、應急流程和行為規范，形成現場檢查表格化；三是科學安排日常檢查頻次和監督抽檢定額指標，并將檢查結果與安全信用掛鉤。

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