學前教育財政投入研究

陳岳堂+陳慧玲

[提要] 學前教育事業作為一項準公共產品，政府應提供必要的財政支持，但不同地區學前教育的政府財政投入存在一定的差異，導致學前教育發展不平衡。為此，政府應加大財政投入，明確各級政府的責任，發揮政府的主導和宏觀調控作用，實現學前教育投入基本平衡。

關鍵詞：政府責任；學前教育；財政投入

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

自21世紀以來，改革開放的進一步深入，市場經濟在許多領域的建立和發展，國民經濟的快速發展，政府越來越重視學前教育的發展，既將學前教育納入預算，又加強學前教育的費用支出，適度提高學前教育經費在同級財政性教育經費中的比重。這是由于不同地區的經濟發展狀況存在一定程度的差異，學前教育的發展更是差異明顯。

一、政府對學前教育財政投入狀況分析

（一）不同地區幼兒園之間財政投入不均。地方政府是學前教育的主要投資者，因此，學前教育財政投入在不同的地區投入差別較大。從表1我們可以看出2014年學前教育各地區的經費投入存在顯著性的差異：上海、北京這類國際化大都市經濟發展水平較高，生均預算內經費支出較高，位于全國榜首，學前教育經費投入最多。而經濟比較落后的廣西僅為2，087.73元，差異巨大。（表1）

（二）城鄉幼兒園之間財政投入不均。學前教育財政投入的分配不合理還體現在城市和農村地區二者之間存在顯著的差異。這種差異的形成與我國的歷史是分不開的。我國自計劃經濟時期，隨著經濟文化和社會的不斷進步，已經形成了城鄉間的這種差異，只是不同的經濟領域差異不同，在社會公共服務供給領域這種現象最為明顯。自從國家出臺了農村稅費改革政策后，絕大多數地方政府已經沒有了主要的資金來源。就以上分析來看，鄉村財政在學前教育財政投入方面已經盡到了最大力量，但還是不能保障學前教育的需求。（表2）

由表2數據可以發現，近年來，我國對農村幼兒園的投入大幅度的增加，但是城鄉幼兒園財政投入的差距依然存在。而且事實上，在經濟較為落后的鄉鎮，財政支出只能滿足當地中心幼兒園的補助，而不能給予其他幼兒園任何的財政幫助。

（三）不同辦園體制幼兒園之間財政投入不均。我國的學前教育屬于一個特殊的教育機構，將辦園主體作為分類的標準，可以劃分為以下四大類：教育部辦幼兒園、其他部門辦幼兒園、集體幼兒園和民辦幼兒園。各地政府對于學前教育的財政投入方面一貫堅持“傾斜性”的分配政策，加強教育部門辦幼兒園和其他部門辦幼兒園的財政資金分配比例，縮小集體辦和民辦幼兒園的政府財政資金投入支出。盡管我國學前教育經費預算從2000年的126.92元上升到2009年的3，901.96元，但這些有限的資金70%用于占總數30%的示范幼兒園，而占總數70%的非公立幼兒園，農村和城市普通幼兒園只能獲得少量的補貼，甚至長期得不到政府的資助。民辦顧名思義，其不屬于政府也不屬于國家，所以民辦幼兒園并不能獲得政府的投資。除此之外，一些地方政府將民辦幼兒園按照企業來對待，對他們征收營業稅以及企業所得稅，并且把民辦幼兒園的水電費按照企業的標準進行收費。反觀公辦幼兒園，所享受到的待遇完全不同。他們可以長期獲得政府資金以及制度支持，起點高，信譽也比民辦更好。公辦幼兒園不僅不需要繳納各種稅費，還可以獲得政府資金支持，而且還可以擴大招收學生，提高學費，這樣一來，他們的收益逐漸提高。從管理來看，公辦幼兒園遠比民辦幼兒園的管理制度更好。大部分學前教育的部門都設在縣或者區。雖然會有一些管理監管義務教育的人員同時也會在一定程度上監管學前教育，但畢竟受人員和精力所限，他們會選擇把余力放在公辦幼兒園上，對于民辦幼兒園并沒有多余的精力去監管。

（四）不同評估等級幼兒園之間財政投入不均。示范園在師資條件、環境條件以及安全方面都是很有優勢的，一些企業或者組織為了所謂的“政績觀”，他們都將投資放于這些示范園身上，這就出現了各方對學前教育投資的不平均現象，而且越來越嚴重。但是，示范園這樣的評估形式也有弊端，即“馬太效應”，意思就是被投資的資金越多，那么這個幼兒園所謂的等級就越高，然后由于等級高，就會獲得更多的投資。如此循環下去，那些評估等級低或者是一些非公辦的幼兒園得到的財政投入就不言而喻了。

二、政府對學前教育財政投入比較

（一）來自各級政府的教育財政收入。政府對學前教育的資金投入的主要指標來自于各級政府的國家財政性教育經費。從表3可以看出，政府對學前教育財政投入以公共預算資金為主要指標，地方政府在教育經費和基本建設經費上占有很大比重。

盡管教育費附加、地方教育附加、地方教育基金的財政收入都屬于當地政府，政府只能將有限的這一部分財政收入部分用于幼兒園教育的建設。從總量上看，仍然不能滿足地方幼兒園的長遠發展。（表3）

（二）地方學前教育生均經費支出情況。截至2014年，我國學前教育學校數有209，881所，其中民辦幼兒園學校數有139，282所。從比例上看，民辦幼兒園占全國幼兒園學校數的60%以上，從數量上看，民辦幼兒園是公辦幼兒園學校數的2倍左右，形成了“公退民進”的格局，民辦幼兒園占比大也說明了我國政府對學前教育的投入明顯不足。在2014年，我國地方幼兒園的生均經費支出為4，052.79元，地方農村幼兒園的生均教育經費支出為2，758.45元，我國對于學前教育的投資比例是地方政府占據最多，中央只是起到一個輔助性的作用。因此，地方政府承擔了大部分的財政壓力。

三、政府對學前教育財政投入存在差異的原因

我們國家對于學前教育的資金投入是完全不夠的，這也是導致各個地方獲得教育資金存在差異的主要原因。截至2014年，我國學前教育機構已達到20.99萬所，但現有的學前教育機構不能滿足園區內學齡兒童的需求。2010年，我國學前三年毛入園率僅為56.6%，在發達國家中這一數值已經達到了79%，截至2011年，中國學前三年的毛入園率已經增長到了62.3%，與上年相比提升了5.7個百分點，盡管如此，與發達國家還是有較大的差距；到了2012年，國內此數值為64.5%，比前一年僅提升了2.2個百分點；到了2013年，這一數值為67.5%，比上年上升了3個百分點。由這些數據可以得知，入園率的增長速度較慢，難以滿足適齡兒童對其的需求，低入學率反映了學前教育總體供給不足。endprint

其根本原因是中央和地方政府對學前教育的財政投入權責不相符。我國在學前教育這一方面實施的是“以縣為主”的管理制度，所以縣級或縣級以下的政府是主要的學前教育管理單位，在學前教育的機構設立經費投入，承擔著管理各種學前教育機構的職責，中央和省市政府部門主要負責引導和獎勵與補助這兩個方面，各地方政府看上去分工比較明確，但還是地方政府承擔了絕大部分的責任。中央和各省級市級政府部門幾乎很少有關于學前教育的專項資金撥給縣級及以下政府，各級政府對投入于學前教育的費用并沒有在預算上做出安排，再由于分稅制的執行引發了“財權上移、事權下移”等多方面的問題，導致縣及以下政府的事權和財權不一致，一些縣及以下政府沒有財力負擔對學前教育的支出。所以，學前教育的財政支出應明確各級政府部門的職責，并制定相應的制度來保證。

四、加強政府對學前教育財政投入責任的建議

（一）加大財政投入，改革財政資金分配方式。政府實現服務大眾的職責體現在財政支出制度上。應加大對學前教育的資金投入。要加大學前教育的資金投入，把對學前教育的支出列為公共財政預算，按照各級政府的財政收入水平，合理地增加對學前教育的財政支出，合理地調整各項目投入資金的分配。在不同地方和類型的幼兒園，按照地域的不同合理分配資金，特別要加強對農村幼兒園的投入資金，實現地域之間的平衡，讓每個地方的孩子都得到關注和溫暖。

（二）通過立法明確各級政府責任，匹配事權與財權。各級政府在對于學前教育資金投入這方面并沒有法律的參照。由于缺少這種明確法律責任的制度，使得不論是政府部門還是其他相關部門在學前教育的資金投入和分配上缺乏明確的負責方，沒有明確的責任劃分。要解決這個問題，就應該從法律入手，做到有法可依，形成明確的條文規定，對學前教育的財政投入明確規定，從制度上保證財政對學前教育的投入。

“劃分財政投入責任是界定各級政府事權的主要內容，而事權的明確是財權分配的基礎”可以看出政府責任與財政分配有著密切的關系，所以根據政府的層級確定責任的大小，中央政府就要提供更多的財政支持，各個地方政府的相關部門還要提供一定量的資金支持，以此來配備資源和教學設施。從全局出發，需要建立一個專門的制度確保學前教育資金的投入。

（三）統籌規劃，充分發揮政府的主導和宏觀調控作用。建設公辦幼兒園，對接受經濟困難的家庭更多的優待，對其的優待包括對其學費的直接免除，對其生活進行相應的補貼，使其能和普通兒童一樣能夠正常的學習和生活，這也是他們的一項權利。要想做到這一點，就需要相關部門實行一定的措施，對這類兒童和家庭設置專門的補助項目，這些項目的實施可以有很多形式，例如對一些教育項目和服務的代付，使得他們能夠免費享受相應的服務，使得投入的資金得以發揮到更好的作用。建立公辦幼兒園和非公辦幼兒園發展的競爭機制，平等的競爭關系也能更好地提高教學質量，提高投資的利用率。政府還應加強對非公辦幼兒園（某些部門企業或者社會組織班的幼兒園等）的規范和引導。

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