農村集體土地確權問題研究

史春霞

[摘要]：農村集體土地確權登記發證是關系農村經濟社會發展的一項重要基礎性工作，是夯實農業農村發展基礎的重要舉措。國土資源部、財政部、農業部《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號，下稱60號文）下發后，我省各級政府及國土、財政、農業等部門把握時機、密切配合，迅速掀起了農村集體土地確權登記發證的高潮，將該項工作列為各級政府和相關部門的重點工作，全力推進。目前，農村集體土地確權登記發證工作進展順利，進一步夯實了農村土地管理的基礎。

[關鍵詞]：農村承包經營土地；確權頒證；問題研究

[引言]：中共十七屆三中全會提出農村集體土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉的政策這無疑給農村土地規?；洜I帶來了福音。通過政府的積極引導，大量土地向種植大戶流轉，但這導致了農村集體土地所有權和使用權主體不清、產權虛化、最終導致了各種各樣的矛盾，甚至引發上訪事件。我國《物權法》采用“三分法”將土地所有權分為國家、集體和私人所有權。這一立法模式吻合了我國現階段的國情，也吻合了農村集體土地所有權的模糊提法。所有權和使用權的分離制約了土地流轉，也制約了農村經濟社會的發展。一直以來，在廣大的農村都在進行不規范的土地流轉，這種小規模的不規范流轉導致農村土地權屬出現了混亂，為爭取土地使用權而引發的矛盾常常被激化，同時由于建設用地規模的不斷擴大，農用地被征用而農民得不到合理補償的現象時有發生，這進一步激發了農村矛盾，甚至發生群體上訪事件。廣大農民朋友對土地由于沒有所有權，實事上也就喪失了話語權，在土地征用時往往得不到合理的補償，最后由于其正當權益得不到訴求只能通過上訪來加以解決。

1農村土地所有權和使用權現狀

1.1所有權制度存在缺陷

首先是集體所有權主題不清。我國法律規定集體土地所有權的主體包括鄉鎮農民集體、村農民集體和村民小組農民集體。但是，目前鄉鎮農民集體經濟組織缺失或名存實亡，如果讓鄉鎮政府行使其主體職能，事實上使集體土地演變為國有土地。村民委員會是基層自治組織，不是集體經濟組織，也不能成為農村集體土地的所有者。而由于實行農村生產承包責任制以及農村非農產業的轉移和村民小組的合并，事實上村民小組作為集體經濟組織也已名存實亡。這就使得"集體所有權"因缺乏主體而成為空中樓閣，徒有虛名。其次是集體所有權權屬不清。由于集體經濟組織名存實亡，集體土地所有權的權屬也就模糊不清了，這就導致誰也無法說清誰是土地的真正主宰，最后給一些別有用心的人侵犯農民權益提供了借口。由于農民對土地沒有所有權，而代表農民的切身利益的集體經濟組織也不可能為農民謀取真正的權利，從而使農民容易成為宰割的對象。

1.2使用權經營出現錯位

當前，在廣大農村出現了一種怪現象，那就是一些土地閑置。調查發現造成土地閑置的原因有六點。一是大量農村勞動力外出務工，在家的大都是老人和孩子，這就使得農村勞動力匱乏，土地被迫閑置；二是由于農副產品價格較低使得部分農民喪失了耕種積極性，最后紛紛放棄土地外出務工或者從事其他工作；三是受傳統的土地禁錮思想的束縛，大量舉家外出者將土地看著是自己創業的最后保障，他們不愿意將土地流轉給其他人耕種；四是權屬不清使得部分農民工不知如何將土地流轉給其他人耕種，從而也就只好讓土地閑臵、停耕；五是土地流轉政策的不完善和宣傳力度不夠使得土地流轉中出現了一些問題，最終導致土地流轉不暢，大量本該耕種的土地由于沒得到及時流轉而荒蕪甚至雜草叢生；六是有些地方開發商為了囤積土地大量征用農民土地而不進行合理有效開發，最后導致土地閑臵、浪費。

2深化管理措施，切實實現農村土地合理利用

2.1健全法律法規，強化農村土地產權制度。一是要充分利用國土二調成果，加快農村土地土地使用權和宅基地所有權的確權頒證，力爭達到每塊土地都能有具體的業主，每戶農民都對自己的宅基地有所有權。二是要明確新的村民小組，建立起實實在在的農民集體經濟組織，把土地所有權確立到具體的集體經濟組織中。三是要完善與土地有關的法律法規，最大限度的保障農民的合法權益，讓農村土地能夠用好、用活。

2.2嚴格監管建設用地規模，確保耕地面積總量不減少。

當前，由于經濟社會的不斷發展和進步，建設用地也越來越多，城市建設多向農村延伸，農村土地被占用的現象時有發生，因此嚴格控制建設用地，確保耕地紅線刻不容緩。一是嚴格建設用地審批制度。政府相關部門應制定嚴格的用地審批制度，對占用農村土地用于建設的要加大監管力度，盡量少用或不用農村土地。二是整合農村建設用地。農村建設用地主要是宅基地，以前農村大都實行分散建房，這樣每家占地規模大都在200平方米以上，而集體建房可節約至少100平方米的土地。因此，加快實施康居工程建設，積極鼓勵群眾集體建房十分必要。

2.3改革土地征用制度，逐步縮小征地范圍。

一是在農民自愿的前提下，積極探索被征地農民多元化補償和安置的途徑，切實解決好被征地農民的住房、就業和社會保障等問題。努力化解征地過程中出現的各類矛盾。二是按照公益性、經營性的原則，建立符合市場規律的征地補償機制規范征地程序，讓被征地農民得到真正的實惠。三是調整征地方式，逐步縮小征地范圍，保護農村耕地，最大限度放權農民，讓農民真正意義上成為土地的主人。

2.4加大引導力度，促使農村土地健康合理流轉。

土地流轉是規模化種植、養殖的前提。因此積極引導，促進農村土地合理健康流轉十分必要。一是加大宣傳力度。要利用電視、廣播、標語、黑板報等宣傳媒介，大力宣傳，讓廣大農民充分知曉土地流轉相關知識和政策。二是加強政府的引導，鼓勵農戶通過出租、轉包、轉讓等方式將自己荒蕪未耕種的土地流轉給其他愿意耕作的大戶。三是積極探索土地流轉新機制，讓土地流轉多元化、合理化、制度化，最大限度減少矛盾，確保土地流轉過程中農民得到真正的實惠。

3下一步土地確權工作的意見和建議

確權登記頒證是當前深化農業農村改革、促進農村穩定發展的重中之重。全省上下將繼續深入貫徹落實省委省政府的部署安排，認真履職盡責，突出問題導向，深入調查研究，充分調動各級干部和農民群眾的積極性、主動性，形成工作合力，將農村土地承包經營權確權工作抓細抓實抓徹底，真正做到“確實權、頒鐵證”，讓農民吃下“定心丸”。

3.1健全確權監督檢查制度，加強確權工作督促指導。建立健全確權登記頒證工作情況報告、監督檢查和成果驗收制度，切實加強對各地確權工作的督促檢查，適時組織對先行完成確權任務的試點單位進行成果驗收。指導各地嚴格按照中央和省委、省政府的部署要求，組織開展土地承包檔案清查、土地承包經營權調查、完善土地承包合同、建立健全登記薄、頒發土地承包經營權證書、推進土地承包經營權信息應用平臺建設、建立健全檔案管理制度等工作。同時，督促指導各地建立健全糾紛調處機制，依托確權工作化解存量土地糾紛，堅決防止產生新矛盾，確保確權工作穩步快走，讓確權成果得到群眾認可、經得起歷史檢驗。

3.2繼續抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，推動各地加快確權工作進度。進一步加強分類指導，推動各地盡快明確確權時間表和路線圖。在遵循保持穩定、尊重民意、依法依規、確地為主、確保質量的前提下，推動確權進度，從嚴掌握確權確股不確地的范圍，在條件成熟、基礎較好、農民認可、班子較強的縣（區）選擇若干個街道（村居）探索確股試點。

3.3建立健全土地承包經營權流轉服務體系。建立健全縣（市、區）、鄉（鎮）、村三級信息暢通、運轉高效、服務規范的農村土地承包經營權流轉服務體系，創新農業經營體制機制，鼓勵農民承包地流向農村適度規模經營主體。鼓勵以互換方式解決承包地塊細碎化。引導農民在自愿、互惠互利的基礎上進行互換并地，促進農村土地適度規模經營，推動農業轉型升級。

3.4深入開展政策研究，加強糾紛仲裁體系建設。搜集和梳理試點工作中碰到的重大政策性問題，加強分析研究，謀劃對策措施。進一步健全完善鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的農村土地承包經營糾紛調處體系。

總之，盡快建立完善的農村土地管理機制，積極做好農村土地承包經營權的確權頒證工作，加大政府引導力度，切實將土地的所有權，確立到具體的集體經濟組織當中，將土地使用權確立到具體群眾中去，對加快推進農村社會發展、統籌城鄉規劃、化解農村矛盾都具有十分深遠的意義。