生態行政學視域下“為官不為”現象的治理路徑

屈曉東+閆生金

摘 要：當前，隨著全面從嚴治黨的推進，干部隊伍中“為官不為”作風悄然而起。從生態行政學視角分析官場出現的這種消極適應性行為，我們發現“治標”與“治本”相互割裂、行政資源消耗過大而行政效能低下、“隱性行政”和“顯性行政”背道而馳是當今中國行政管理領域“為官不為”治理的主要缺陷。從行政生態學角度治理“為官不為”現象，必須既治標又治本，開啟“標本兼治”型公共治理新模式；必須從源頭上治理釀生“為官不為”現象的體制機制因素；必須吸納世界各國治理“為官不為”現象的“包容性”治理理念，以“柔性行政”“謙抑行政”“協商行政”開啟當代中國“為官不為”治理新局面。

關鍵詞：“為官不為”；治理；包容性行政；生態行政；標本兼治

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）09-0032-04

當前，隨著改革進入深水區，全面從嚴治黨的持續推進，尤其是“四個全面”與“五大發展理念”宏觀戰略目標落實的艱巨性、挫折性、探索性，及重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制的建立，部分領導干部認為管得太緊，約束加大，風險升級，當官越來越沒勁了。八項規定等禁令之下，一些官員不想為也不敢為，發出 “官不聊生”“為官不易”的感嘆，干部隊伍中“為官不為”之風悄然而起。針對此種官場生態，2014年10月8日習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中明確指出，“我們做人一世，為官一任，要有肝膽，要有擔當精神，應該對為官不為感到羞恥，應該予以嚴肅批評。”2015年李克強在政府工作報告中對“為官不為”行為直言不諱：有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦。“為官不為”首入政府工作報告釋放出黨和政府重拳治懶治庸的強大決心。2016年1月18日在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話上，針對“為官不為”現象，習近平再次指出，“總的看我們的干部隊伍素質不斷提高、結構明顯改善，但是一個突出問題是部分干部存在一定程度的‘為官不為。”這一系列重要講話，矛頭直指“為官不為”。可以看出，當前官場的不良狀態，黨和政府高度重視，因為“為官不為”已嚴重侵蝕了黨的肌體，敗壞了黨的形象，阻礙了中國特色社會主義事業的全面推進， 對其治理已迫在眉睫。

一、“為官不為”的表現及成因

十八大以來，黨中央通過全面從嚴治黨、正風肅紀，采取一系列有效措施使得黨風政風明顯好轉，黨群干群關系極大改善。但干部隊伍中一些以往不太明顯的問題也逐漸暴露出來，如“為官不易”想法的持續發酵，部分干部秉持多一事不如少一事的態度，能不做事就不做事，能少做事就少做事，不求有功但求無過，“為官不為”之風盛行。從法律的角度來界定“為官不為”，其最終會體現在行政行為的表現上，即行政行為中的不作為。[1]具體來講，其指部分領導干部不履行或不認真履行應盡職責的行為，表現為是非面前不表態，矛盾面前不敢上，風險面前不敢闖，失誤面前不擔責，歪風面前不敢斗。[2]

習近平在2016年1月18日省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上指出：“綜合各方面反映，當前‘為官不為主要有三種情況：一是能力不足而‘不能為，二是動力不足而‘不想為，三是擔當不足而‘不敢為。”[3]即事前不主動，事中不作為，事后不擔責。[4]

“不能為”是能力問題。即因能力不足或本領恐慌而不知“為什么”“怎樣為”“不敢為”。 這類干部完全按照上級指示做事情，之外，則不知要做什么。對發展新階段的新形勢新任務認識不到位，束手無策，在新常態和網絡環境下經濟發展新動力的培育、社會正能量的凝聚上無能為力。因能力不足怕做錯事，缺乏“為”的自信，所以不為。

“不想為”是動力問題。這類干部追求自身的享樂、安逸，缺乏工作動力而不想為。其因理想信念淡化，工作缺乏熱情和激情，安于現狀，創新不足，工作得過且過，“不求有功，但求無過”。混日子，熬年頭，想做“老好人”， 甚至想方設法避事避責。少數領導班子熱衷于以會議貫徹部署上級會議，以文件落實文件精神，工作不切實際、不務實、實效差。

“不敢為”是擔當問題。這類干部缺少為國情懷，缺少報國之志，缺少“立黨為公，執政為民”的責任擔當。一些干部改革時代不敢沖，創新時代不敢進，工作上怕擔責任，把不貪不占也不干作為最大原則，缺乏主動擔當、積極作為的勇氣，遇到困難不是迎難而上，而是畏首畏尾、患得患失。怕“惹事”，怕“出事”，怕“樹敵”。所有這些現象都是擔當精神缺乏，即為了不擔當，可以重任之前撂挑子，問題之前裝無視，責任之前避開走，將政治擔當、責任擔當、事業擔當拋諸腦后。[2]

“為官不為” 是部分干部宗旨意識不強、執政能力不足、進取精神退化，世界觀、人生觀、價值觀扭曲的外在表現。之所以會滋生這種現象，無外乎內因外因兩個方面。內因方面，與部分干部理想信念缺失、宗旨意識淡薄、思想作風不端、能力水平弱化、責任意識退化、擔當精神缺乏有關。正是基于以上原因，他們脫離群眾、脫離實際，以人情世故、功利心代替黨性原則和宗旨觀念，不求新知、不務新業，不進新政、工作能推則推，問題一拖再拖，以己為中心。外因方面，與當前全面深化改革所處攻堅期、不健康的政治生態、偏差的選人用人導向、落實不力的問責制度、合力不足的監督體系、界限不明晰的權責狀態有關。各種矛盾的層出不窮，新問題新情況的疊加使得原來的工作方式捉襟見肘，制度的不完善使得干事創業風險加大、動力不足，社會輿論壓力重重，部分干部思想困惑增多、積極性不高。

領導干部履職，“為”是本分，“不為”是怠政。在其位就應謀其政，要堅持“有為就有位、有位更有為”的價值導向，否則只會淡化為民服務的宗旨意識，損害黨和國家的形象，浪費國家資源，延誤改革和發展戰略機遇，危害干部隊伍，貽害社會，破壞政治生態和黨與人民群眾的魚水關系。一旦社會把“為官不為”當成“正常行為”，官場非正式潛規則就會大行其道，從而引發更多干部的不作為，久而久之整個政治生態環境將會惡化變異。[5]endprint

二、生態行政學視域下“為官不為”治理的現實缺陷

生態行政學是研究各行政部門之間、行政管理理念和行政管理目標之間、行政活動和行政精神之間有機互動和內生互聯關系的科學。生態行政學借用了生物學物種之間彼此共生、相反相成的生態倫理機制，映射了政府部門上下層級性和橫向平行性的動態博弈原理。針對當前官場“為官不為”消極行政適應性行為，從生態行政學的角度分析，其存在既是當今中國行政領域深生態治理中出現的行政不和諧現象，也代表著當今社會“行政異化”趨勢的典型特征。

1.治標不治本，“為官不為”逐漸成為行政變遷新常態。當今中國行政管理領域出現的“為官不為”現象，既是中國政治場域歷史演進的現代遺存，又是行政權力相對于決策權力的實踐優勢使然。在公共治理生態化轉型的背景下，“為官不為”現象不僅違背了“權為民所用”的基本行政法治精神，而且破壞了“包容性”行政機制建設的現實性和可能性。正如學者所言：“當今中國官場博弈的利益裙帶性和物質欲望困局已經把傳統意義上的官場作為排擠到‘作為不如不作為的境地。政治權力的金字塔格局導致了‘政治指示現象的流布并把‘為官不為現象演進為官場新常態。”[1]可見，中國社會在政治“鐵腕治腐”境遇下的公共治理范式已經把“治標”和“治本”潛在割裂開來，也就是說一方面一些政府部門打著“有所作為”的幌子行“不作為”或者“亂作為”之實，另一方面傳統行政文化中“為官要為民做主”的政治精神逐漸被肆意踐踏并消失殆盡，于是“為官不為”的官僚文化便愈演愈烈，各種消極抵觸行為、行政態度過失性行為、擅離職守行為、敷衍搪塞行為、吃拿卡要行為、行政迷信行為便在正式制度的掩蓋下大行其道。由此可見，基于“治標不治本”邏輯的自然展示，“為官不為”現象是一種“逆生態化”行政作為現象，并逐漸成為行政變遷的新常態。

2.行政成本投入巨大而行政效能變化不大，“低效高耗”逐漸成為行政新樣態。投入和產出是衡量經濟過程的重要概念，而行政投入和行政效能則是衡量政府治理效率的生態概念，因為這二者之間的關系就像生物界“汲取”和“排放”之間的消化關系一樣，具有行政過程的生態演化特點。就生態行政的產出效果來說，縱觀中國古代治理“為官不為”的經驗，我們發現單純依靠“法制治官”邏輯很難約束好行政官員的道德良知并提升行政效率，而依靠“組織外權力”的監督檢查也很難起到長效作用。究其原因就在于“為官不為”現象肇始的深層“利益驅動原理”，也就是說大多數為官者都是把“為官”當成“做官”，把“行政權力”當成“人格商品”，借助政治權力的強制性來驅動“人格依附”和“權威服從”并從中收取“靈魂撫恤金”（通常意義上的“行政租金”）。從政治資本學的意義上看，各級各類官員手中握有的政治權力都是“國家政治資本”的表現形式，任何官員出售或者變相買賣這些政治資本不僅是違背“政治資本民生導向原理”的，而且是極為骯臟的反生態化行政尋租行為。從行政生態成本控制的角度看，以“行政尋租”為目的的官僚行為是造成“為官不為”現象泛濫的根本原因，而“為官不為”現象是造成當今中國行政管理領域效率低下的重要因素。在以“低效才能維持政府工作”的官本位哲學下，“低效高耗”將成為行政的全新樣態。

3.“隱性行政”和“顯性行政”并存，行政的外在表現嚴重背離內在目標。任何活動都是過程和目的的辯證統一，當行政過程嚴重背離原初目標的時候，“為官不為”邏輯就接近了政治可容忍性的邊緣境地，此時的官僚體系就愈加接近政治存在的脆弱性和可擊破性。在這些場域生存的行政官員不僅不會起到“行政生態元”的“螺絲釘”作用，而且還會“銹跡斑斑而不自知”，最終危及政治大廈的歷史合理性。在大多數情況下，“隱性行政”和“顯性行政”博弈的常態背離性是造成“為官不為”現象產生的內生心理性因素。所謂“顯性行政”是指通過各種新聞傳播媒體和官方話語體系感覺到的行政過程和行政目標；而“隱性行政”是指通過各種非主流媒體或者民間話語傳播體系覺察到的行政行為和行政過程。在新公共管理浪潮的峰尖上，顯性行政曾經成為社會主流價值體系和主導性社會輿論的風向標，而隱性行政行為被廣泛冷落；但在后公共管理時代隱性行政行為的影響力和破壞性逐漸被學者們認識和重視，比如遍布行政場域的“拉關走后”哲學、“請客送禮”邏輯、“拍馬溜須”倫理就成為百姓關注的熱點話題。“隱性行政”是隱藏在顯性行政行為背后的“馬后炮”，在很多時候隱性行政的范式和“規則”逐漸成為“顯性行政”的“藍本”或者“樣本”，大多數官員在默默無聞地奉獻了較長時間之后會選擇“隱性行政路徑”來達到晉升和提拔的目的，這也是政府誠信度直線下滑的重要原因。客觀來講，“雙行政”并存的官僚政治模式不僅造成了行政外在表現嚴重背離內在目標，而且快速擊潰了政府各級官員的“腐敗底線”并迅速助長了“為官不為”現象的泛濫。

三、治理“為官不為”的生態行政構建

1.正其“本”而治其“標”——開啟“標本兼治型”行政新生態。在一個行政權力廣泛涉足市場物質性交換的環境里，行政尋租性收益便成為各級各類行政官員滋生“行政不作為”“消極行政作為”和“行政過錯”的根本性肇因。根據行政生態學的基本觀點，“行政尋租”違背了各行政生態元相互制約的純潔性和公平性，破壞了公共權力實踐機制的公正性，影響了公共決策政治參與的公開性，因而是嚴重違背行政生態化變遷規律的。在以利益導向為主要價值支柱的話語體系里，短期或中長期的尋租收益是任何顯性行政行為和隱性行政交換的“本源性”動力，也就是說如果沒有了利益的驅動，各種變換花樣的“行政過錯”抑或“行政不作為”便不會釀生。為此要想從根本上遏制“為官不為”現象的泛濫就必須從生態學意義上改變行政權力的相互關聯性和利益偏好性，要優化行政利益驅動的新格局，把行政的“利益驅動”原理轉變為“價值驅動”原理（見圖1），讓效率意識、節約理念、忍讓精神、施舍思維、慈善觀念、善政訴求成為整個社會流行的生態行政倫理話語，為此必須做到以下幾點：一是大力提倡“包容性行政”（inclusive administration），為行政夯實內生的生態氛圍。要倡導“行政寬容”，使各級各類行為主體在面對不同的事物或思想時能夠無偏見地應對。當然行政寬容也是有限度的，就行政生態化變遷的總體趨勢來看，行政寬容和“行政處罰”之間的生態限度必須以“可為性”為基本標準，也就是說哪些可為哪些不可為都應該名分梳理，不可隨意而為之。要避免行政官員“為”形象工程、面子工程和政績工程，要“為”利于民生的項目、要“為”利于國家和民族國際形象的事情、要“為”民本導向的戰略規劃、要“為”弱勢群體的關懷事業，把行政寬容擴展到群眾最為關心的政府投資或者行政招標項目上來。二是大力提倡“柔性行政”。“柔性行政”是與“剛性行政”相對應的概念，柔性行政強調行政人員服務意識的平和、服務心態的端正、服務態度的溫柔、服務解說的得體。從生態行政的角度看，柔性行政是對“剛性行政”強制性生態變遷的最大補充和擴展，這種柔性機制最大化符合了生物界“自在變遷”的生態鏈接原理，具有行政變遷的方向性價值。為此可以通過建立美德標兵評選活動，對服務水平較好的行政人員進行名譽或物質上的獎勵；或者建立柔性服務客戶評價檔案，對行政當事人大膽創新的行為進行激勵；還可以建立“行政自由人”褒獎制度，聘請離退休行政官員作“虛擬自由人”對現任職員進行第三視角的省察，以提高第三方監管力量的監督和評價水平。三是大力提倡“謙抑行政”。“謙抑行政”是與“傲滿行政”相對應的概念。謙抑行政強調行政官員謙遜和藹的辦事態度、娓娓動聽的答疑解惑精神、慢條斯理的執政情緒體驗，是“滿招損謙受益”邏輯的自然展現，是行政管理生態服務化轉型的關鍵內容。傲慢必然產生偏見，高傲的行政態度不僅違背人類自身的生態和諧，而且影響到他人和整個社會的生態演進。四是大力提倡“協商行政”。“協商行政”是與“強制行政”相對應的生態行政概念。協商行政強調行政當事人之間發生糾紛時的平等商議和均衡化解決，反對任何一方以“關系行政”和“人情行政”來改變雙方行政法對等地位的情況，對于以“暴力行為”推進的行政項目要堅決予以取締，反對黑力量介入政府拆遷中的行政補償過程、反對假借“聲討公平”標語來煽動的惡意行政上訪行為、杜絕地產交易中行政回扣現象的發生、盡量規避行政官員謊報政績隱瞞問題的行為，對于大錯不犯小錯不斷的干部和職員要建立“為官不為”糾錯臨時檔案，要以行政誡勉制度來潛在約束行政官員的不作為和行政性過失行為。惟其如此，“為官不為”現象才能得到有效控制和糾正，良性循環的生態行政契合機制才能最終建立起來。endprint

2.開其“源”而節其“流”——推動“為官不為”治理的生態耦合。無源不成流，“源”和“流”之間是一種生態遞進關系，也就是說如果沒有源頭源源不斷的良性行政理念的輸入，就沒有行政演進過程中政治活動的廉潔與清明，也就沒有行政權力相對于決策權力和司法權力的生態貢獻力。時下中國行政變遷領域出現的行政不作為、行政過錯一方面與政策和法治輸入性錯識有關，另一方面與行政官員對政治決策的善意變通能力和良知輸出能力有關。在開源節流的意義上，推動“為官不為”治理的生態優化，必須做到如下幾點：一是建立行政法律法規執行的善意變通機制，推動行政法治的生態化轉型。所謂“開源”就是指優化“為官不為”現象的制度性源頭，比如行政人員對行政法律和法規的誤解、錯識和一知半解都可能引起各種各樣的行政過失甚至行政不作為，所以遏制“為官不為”現象，首先應加強行政法律知識的宣傳和培訓，籍此提高行政人員對行政法律法規執行的善意變通能力。法治約束是治理整個為官不為現象的生態制度源頭，必須引起足夠重視。當然善意變通并不是歪曲解釋，而是把各種行政道德嵌入到法律執行通道的邊緣，籍此緩釋“高壓行政”的逆生態穿透力和反生態化制度張力；與此同時“開源”還應考慮行政績效考核制度的慣性和創新性，要根據行政管理體制改革的宏觀背景建立“績效雙向互評體系”，也就是說既要推進領導干部對職工的“下向”考核又要推行行政職工對領導干部的“上向”考評，這些考評的主持者應該是第三方行政官員，而不應該是本部門人員或有各種利益裙帶關系的人員，在具體的行政實踐中可以考慮區域性“空降”體制、時間性“外聘”體制或綜合性“民眾參與”體制；除此之外還應該強化“治庸問責制”，對一般干部的“不為”問題，要強化首責問詢制、一次性告知制、限時辦結制和服務承諾制 ；對于行政人力資源的分配要堅持“有為才有位，有位就有為，為官要為民”的用人導向，對勇于擔責的干部要重點培養、優先選用，要鼓勵創業，寬容失誤，消除“恐懼癥”，吃好“定心丸”，強化“為官敢為”的保障，真正讓“為官有為”者受重用，“為官不為”者遭冷落；要建立開放式、全方位的生態化行政監督機制，把行政監督與輿論監督、社會監督、群眾監督有機結合起來，充分利用各方面力量，讓“為官不為”干部無處遁形。要加強動態管理和日常監督，讓“為官不為”者隨時會被發現并曝光，努力形成“為官盡責者得寬容、為官不為者難饒恕”的生態化行政監管機制。可以這樣說，把好了制度源頭之“水”，就為“為官不為”治理打開了“善治”大門，也必將使各種行政管理體制得以生態優化和提升。二是要牢固樹立行政成本的節約理念，促進行政不作為預警機制的建立。在一個正常發展的行政過程中，政府部門的行政資源消耗必須是相對固定的，而不是隨意拆借的，但在當今中國的行政舞臺上，政府官員不僅可以隨意從銀行獲得“過度消耗性”補償資金，而且可以通過非制度化手段獲得“財政透支款項”，這些行政資源的過度使用不僅違背了生態行政變遷的基本原理，而且大大降低了行政不作為“仁政”優化的可能性和現實性。因此要改變“無限政府”時期那種追求政績的“大作為”意識，樹立“高效作為”的行政理念，要把物質性行政成本的節約看成“提高行政執行力”的必然選擇，從而在財政有限性的前提下提高行政生態系統的物質互惠水平、能量交換水平和信息交流能力。要推動建立“高成本低收益”的預警機制，使得行政投入-產出思維深深嵌入到各級各類行政官員的心靈深處，須臾不可放松。當預警級別變為“奢侈或者浪費”的時候，就應該開展專項財務大檢查，以杜絕國有資產的大規模流失，從而影響整個政治系統運轉的內生態。三是要在節約財政的前提下建立科學合理的行政人員激勵機制，使得各級行政官員既“敢為”又“會為”還“愿為”，實現行政作為的生態化轉型。為此必須建立行政過錯的生態化容糾獎勵機制，對于敢于涉險的行政人員，要在寬容過失的基礎上給予支持和鼓勵；要積極培育中介組織來協同政府的有效作為，使得行政人員不至于“盲為”而是“會為”；要給官員和公職人員干事允錯的機會，從而使他們“敢為”。相信通過上述制度、機制的優化和銜接，生態有序的行政管理系統將會很快建立起來，“為官不為”治理的生態耦合（生物界最優匹配機制）現象將很快出現。

3.去其“形”而納其“神”——構筑“為官不為”治理的精神新生態。一是以“心態革命”迎接“后問責時代”的到來。所謂“心態革命”是指在傳統行政問責機制慣性難以在短期內轉變的情況下，國家行政公職人員對已經發生的或者即將發生的各種正向或負面外部性評價所持有的寬祥容和的認知態度和接納度量。從行政心理學的角度看，心態革命致力于對寬容行政的支持和彈性糾錯機制的弘揚，主張構建全新的行政管理問責機制，對于行政不作為和準行政作為進行了嚴格的區分，強調行政作為和行政不作為的相對性，并倡導建立差異性行政容錯糾錯機制。由此可見，在“后問責時代”，必須剝開行政亂象之“形”才能展示行政治理之“神”，只有形神兼備才能實現中華民族良性生態行政的復興和升華。二是以行政精神推動德性行政的建立。在較為嚴格的行政倫理學上，行政精神的作用可以說是極為關鍵的，也可以這樣說失缺了與時俱進的行政精神，任何行政過程都會變成“閑懶散拖”的代名詞，因為“官本位”思想的盛行、“反腐綜合恐懼癥”的泛濫、“作秀”體制的出現都與行政人員內心的精神性訴求有關，在理想信念缺失的境遇里、在宗旨意識淡漠的環境下、在核心價值體系異化傳播的話語里、在政治生態亞健康的氛圍里、在行政亂作為的緩沖機制中都存在行政過失頻發的情況，避免上述“精神匱乏癥”的出現，必須在后現代包容精神的指引下引領行政公職人員走向良善行政的軌道上來。惟其如此，“形散而神不散”的中國行政變遷才能走向內生態優化的正途上來。三是以“干部召回制度”激活行政生態性變革。所謂“干部召回制度”是指對通過正式官員任命狀到崗的官員推行的過錯召回制度。這種過錯主要表現為思想頹廢型過失、價值失落型過錯、人性墮落式錯誤、性格缺陷式失誤等多個方面。當官員不能對所犯錯誤進行行政舉證并闡述緣由的時候，上級行政主管機關可以將官員原路召回，在進行“再回爐”之后重新上任。對“為官不為”的干部實施召回制度并不是“一棍子打死”且永不啟用，而是對不作為干部的一種關愛。在多數情況下干部之所以不作為，問題往往出現在世界觀、人生觀、價值觀上，是一種“思想病”。對此類干部召回后要通過組織培訓、批評教育、書面檢查、誡勉談話、免職撤換等處理措施對不勝任、不適合、不履職、不作為的干部進行“補鈣加鋅”，通過倒逼效用激發行政人員干事創業的熱情。對整改不合格者要進行清退處理，給“庸懶散軟”的干部敲響警鐘，讓干部心有所畏行有所止。可以這樣說，上述“召回機制”不僅很好地解決了官員“為官不為”的精神性缺位問題，而且進一步優化了當今中國行政改革新生態，其積極價值不言而喻。四是以“數據理念”優化行政實施手段。近年來伴隨著電子政務技術的發展，各種熱線行政、訪談行政、微博行政、傳媒行政、E-動行政等在互聯網+的助推下開始興盛起來。這種行政是建立在“大數據”和“云算法”基礎上的行政模式，強調行政服務熱線的信息對稱性、焦點訪談的政策傾向性、微生活的和諧寬容性、輿論傳播的價值導向性、積極話語的網絡眾籌性。可以這樣說，數據行政優化了行政改革的“比特新生態”。在較為寬松的解釋學意義上，“數據行政”為官員的清正廉潔打下了堅實的數據信息基礎，對“為官不為”現象壓縮了最少的網絡空間，為能上能下的干部機制提供了快速的傳播渠道，為“為官不貪”的主流思想打開了方便之門。可以這樣說“數據理念”為優化行政提供了全新的思路或手段，必將推動“為官不為”的生態治理。

參考文獻：

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【責任編輯：張亞茹】endprint