基于新政對PPP業(yè)務(wù)融資影響及應(yīng)對策略的探討

張貴民

摘 要：PPP項目高速發(fā)展的3年來，出現(xiàn)了諸多問題和風(fēng)險，從2017年開始，財政部及國資委先后下發(fā)文件規(guī)范PPP項目，稱為“PPP新政”，該新政對PPP項目產(chǎn)生一系列的巨大影響，特別是對融資的影響關(guān)乎全局。本文從新政對PPP業(yè)務(wù)影響及應(yīng)對策略等方面進(jìn)行探討，并通過案具體案例形式進(jìn)行剖析，為央企投資的類似的PPP項目融資等問題提供一些有益的思路。

關(guān)鍵詞：PPP新政 業(yè)務(wù)影響 應(yīng)對策略

1、新形勢下“PPP新政”對PPP業(yè)務(wù)影響分析

從2017年開始，財政部及國資委先后下發(fā)92號文和192號文，對PPP項目融資及央企PPP項目投資規(guī)模及收益均有了諸多規(guī)范。

該文件從總體上而言，有利于規(guī)范目前PPP市場無序、低價中標(biāo)及部分央企不量力而行的投資行為，促使市場向健康方向發(fā)展。

目前對存量PPP項目及后續(xù)新投資PPP項目產(chǎn)生不可估量的巨大影響是2018年3月30日財政部下發(fā)23號文《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》，主要有：

1.1項目資本金不得利用金融企業(yè)債務(wù)性資金

根據(jù)23號文規(guī)定，“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金”。

該規(guī)定既對政府提出要求，同時也對PPP項目的社會資本方提出要求，項目資本金不得通過金融企業(yè)債務(wù)資金解決，雖然在以往公司企業(yè)法對注冊資本金的來源亦有要求，要使用公司自有資金，但在實際執(zhí)行中還是有很多的方式給予解決，這次又明確規(guī)定，則金融企業(yè)在放貸的時候?qū)PP項目資本金的來源有更嚴(yán)格的要求。

1.2按照“穿透原則”進(jìn)行加強(qiáng)資本金審查，如違規(guī)或不實則要求國有金融企業(yè)不得向其提供融資。

財政部23號文“國有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)或PPP項目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求，若發(fā)現(xiàn)存在以“明股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金或以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資”。

這個規(guī)定對目前存量PPP項目及后續(xù)投資新建PPP項目將產(chǎn)生巨大的影響，目前存量的PPP項目為了解決“出表”問題，若按“穿透原則”進(jìn)行審查，很大一部分PPP項目均存在“明股實債”或“股東借款”等問題，按該規(guī)定，國有金融企業(yè)不得提供融資，則這些項目將面臨“斷貸”的風(fēng)險，后續(xù)新建PPP項目則很難順利“出表”。

2、應(yīng)對策略

2.1合理利用“共同控制”解決“出表”及“明股實債”問題

目前存量PPP項目為了解決“出表”問題大多存在“明股實債”的問題，根據(jù)新規(guī)，很可能面臨“斷貸”的風(fēng)險，可以通過一些運(yùn)作合理利用會計“共同控制”準(zhǔn)則解決該問題，尤其是在后續(xù)新建的PPP項目更是可以給予借鑒。以南京地下空間PPP項目為例。

南京地下空間PPP項目項目資本金25%，葛洲壩方出資75%，政府方出資25%，一般來說是葛洲壩方控股，項目公司財報將并入葛洲壩方的財報。通過對PPP協(xié)議及項目公司章程進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，在幾乎所有重大的問題上均需要股東雙方一致同意方可通過，也就是股東雙方實質(zhì)均沒有控股權(quán)，則符合會計準(zhǔn)則“共同控制”原則，股東雙方均按照權(quán)益法進(jìn)行核算，均不并表，合規(guī)合法的解決了“出表”的問題，即避免為了“出表”不得不的進(jìn)項“前端股權(quán)融資”，實質(zhì)該項目的投資收益條件很難吸引到真正的投資者，即使投資也是按照“明股實債”進(jìn)項的操作，投資者收取的還是固定的收益。通過共同控制很好的解決了“出表”的問題。

對投資利潤有限、需要靠施工利潤彌補(bǔ)的存量PPP項目且可以引入一家央企，通過項目股權(quán)互相持股投資，以股權(quán)投資比例和施工份額換取其加入符合共同控制的要求，解決存量PPP項目的“明股實債”問題，防范“斷貸”風(fēng)險。

對于投資利潤有限、需要靠施工利潤彌補(bǔ)的存量PPP項新建PPP項目，在投標(biāo)階段，即和一些央企或民企組成聯(lián)合體投標(biāo)成為社會資本方，為“共同控制”及“出表”奠定基礎(chǔ)。

2.2 引入基金等真正的社會資本方解決項目資本金合規(guī)問題，以規(guī)避新政的影響

對于投資利潤能有效覆蓋成本并對諸如基金等社會資本方有較大吸引力的PPP項目，建筑業(yè)央企可以通過引入基金等真正的社會資本方，真實出資項目資本金，規(guī)避新政的影響。建筑業(yè)央企可以通過小額參股的形式撬動PPP項目建筑業(yè)務(wù)，實現(xiàn)投資PPP項目的目的。

2.3通過一系列的內(nèi)部及外部措施解決項目資本金來源的問題

“共同控制”解決了PPP項目“出表”及項目配套的債務(wù)性融資合規(guī)性等問題，PPP項目項目資本金還得社會資本方來解決，項目資本金來源對于主業(yè)為建筑業(yè)的央企而言可以通過一些措施可以給予一定程度的解決，主要有：（1）加強(qiáng)集團(tuán)公司所屬二級單位的資金歸集，擴(kuò)大集團(tuán)公司資金池規(guī)模，根據(jù)各單位對集團(tuán)資金池的貢獻(xiàn)大小，給與各單位的PPP項目不同額度的資金支持；（2）合理運(yùn)用二級單位的授信額度，通過一些合理交易換取一些資金用于項目資本金，規(guī)避債務(wù)融資不得用于項目資金金的規(guī)定；（3）利用類似金融機(jī)構(gòu)資金諸如保險資金、利用融資租賃工具、利用部分財務(wù)公司及投資公司作為通道進(jìn)行融資，也一定程度上解決項目資本金問題；（4）集團(tuán)公司根據(jù)某些情況，發(fā)行股票及具有權(quán)益性質(zhì)的公司債，募集權(quán)益性資金，解決資本金來源合規(guī)性問題。

3、結(jié)論

“PPP新政”對建筑業(yè)央企存量及新投PPP項目產(chǎn)生了巨大的影響，如何破解投融資難題，迫在眉睫。本文結(jié)合案例對此進(jìn)行了一些探討，通過“共同控制”可以有效的解決當(dāng)前存量PPP項目的迫切“出表”問題和融資合規(guī)性問題，防止出現(xiàn)在建PPP項目資金鏈斷裂的風(fēng)險。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 亓旭；PPP項目的風(fēng)險分析[D]；北京交通大學(xué)；2007年.