基于新政對PPP業務融資影響及應對策略的探討

張貴民

摘 要：PPP項目高速發展的3年來，出現了諸多問題和風險，從2017年開始，財政部及國資委先后下發文件規范PPP項目，稱為“PPP新政”，該新政對PPP項目產生一系列的巨大影響，特別是對融資的影響關乎全局。本文從新政對PPP業務影響及應對策略等方面進行探討，并通過案具體案例形式進行剖析，為央企投資的類似的PPP項目融資等問題提供一些有益的思路。

關鍵詞：PPP新政 業務影響 應對策略

1、新形勢下“PPP新政”對PPP業務影響分析

從2017年開始，財政部及國資委先后下發92號文和192號文，對PPP項目融資及央企PPP項目投資規模及收益均有了諸多規范。

該文件從總體上而言，有利于規范目前PPP市場無序、低價中標及部分央企不量力而行的投資行為，促使市場向健康方向發展。

目前對存量PPP項目及后續新投資PPP項目產生不可估量的巨大影響是2018年3月30日財政部下發23號文《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，主要有：

1.1項目資本金不得利用金融企業債務性資金

根據23號文規定，“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金”。

該規定既對政府提出要求，同時也對PPP項目的社會資本方提出要求，項目資本金不得通過金融企業債務資金解決，雖然在以往公司企業法對注冊資本金的來源亦有要求，要使用公司自有資金，但在實際執行中還是有很多的方式給予解決，這次又明確規定，則金融企業在放貸的時候對PPP項目資本金的來源有更嚴格的要求。

1.2按照“穿透原則”進行加強資本金審查，如違規或不實則要求國有金融企業不得向其提供融資。

財政部23號文“國有金融企業向參與地方建設的國有企業或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求，若發現存在以“明股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金或以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資”。

這個規定對目前存量PPP項目及后續投資新建PPP項目將產生巨大的影響，目前存量的PPP項目為了解決“出表”問題，若按“穿透原則”進行審查，很大一部分PPP項目均存在“明股實債”或“股東借款”等問題，按該規定，國有金融企業不得提供融資，則這些項目將面臨“斷貸”的風險，后續新建PPP項目則很難順利“出表”。

2、應對策略

2.1合理利用“共同控制”解決“出表”及“明股實債”問題

目前存量PPP項目為了解決“出表”問題大多存在“明股實債”的問題，根據新規，很可能面臨“斷貸”的風險，可以通過一些運作合理利用會計“共同控制”準則解決該問題，尤其是在后續新建的PPP項目更是可以給予借鑒。以南京地下空間PPP項目為例。

南京地下空間PPP項目項目資本金25%，葛洲壩方出資75%，政府方出資25%，一般來說是葛洲壩方控股，項目公司財報將并入葛洲壩方的財報。通過對PPP協議及項目公司章程進行梳理發現，在幾乎所有重大的問題上均需要股東雙方一致同意方可通過，也就是股東雙方實質均沒有控股權，則符合會計準則“共同控制”原則，股東雙方均按照權益法進行核算，均不并表，合規合法的解決了“出表”的問題，即避免為了“出表”不得不的進項“前端股權融資”，實質該項目的投資收益條件很難吸引到真正的投資者，即使投資也是按照“明股實債”進項的操作，投資者收取的還是固定的收益。通過共同控制很好的解決了“出表”的問題。

對投資利潤有限、需要靠施工利潤彌補的存量PPP項目且可以引入一家央企，通過項目股權互相持股投資，以股權投資比例和施工份額換取其加入符合共同控制的要求，解決存量PPP項目的“明股實債”問題，防范“斷貸”風險。

對于投資利潤有限、需要靠施工利潤彌補的存量PPP項新建PPP項目，在投標階段，即和一些央企或民企組成聯合體投標成為社會資本方，為“共同控制”及“出表”奠定基礎。

2.2 引入基金等真正的社會資本方解決項目資本金合規問題，以規避新政的影響

對于投資利潤能有效覆蓋成本并對諸如基金等社會資本方有較大吸引力的PPP項目，建筑業央企可以通過引入基金等真正的社會資本方，真實出資項目資本金，規避新政的影響。建筑業央企可以通過小額參股的形式撬動PPP項目建筑業務，實現投資PPP項目的目的。

2.3通過一系列的內部及外部措施解決項目資本金來源的問題

“共同控制”解決了PPP項目“出表”及項目配套的債務性融資合規性等問題，PPP項目項目資本金還得社會資本方來解決，項目資本金來源對于主業為建筑業的央企而言可以通過一些措施可以給予一定程度的解決，主要有：（1）加強集團公司所屬二級單位的資金歸集，擴大集團公司資金池規模，根據各單位對集團資金池的貢獻大小，給與各單位的PPP項目不同額度的資金支持；（2）合理運用二級單位的授信額度，通過一些合理交易換取一些資金用于項目資本金，規避債務融資不得用于項目資金金的規定；（3）利用類似金融機構資金諸如保險資金、利用融資租賃工具、利用部分財務公司及投資公司作為通道進行融資，也一定程度上解決項目資本金問題；（4）集團公司根據某些情況，發行股票及具有權益性質的公司債，募集權益性資金，解決資本金來源合規性問題。

3、結論

“PPP新政”對建筑業央企存量及新投PPP項目產生了巨大的影響，如何破解投融資難題，迫在眉睫。本文結合案例對此進行了一些探討，通過“共同控制”可以有效的解決當前存量PPP項目的迫切“出表”問題和融資合規性問題，防止出現在建PPP項目資金鏈斷裂的風險。

參考文獻：

[1] 宋永杰.城市基礎設施PPP項目融資風險管理研究[D]；廣西大學；2014.

[2] 亓旭；PPP項目的風險分析[D]；北京交通大學；2007年.