精準扶貧應以解決能力貧困問題為重點

原新利 龔向和

【摘要】能力貧困是諾貝爾經濟學獎得主阿馬蒂亞·森教授針對經濟繁榮下的貧困提出的命題，在阿馬蒂亞·森教授看來，經濟繁榮之下的貧困并非是物質供給不足造成的，而是貧困者自身能力欠缺，參與社會競爭能力低下導致的。結合目前國內正在進行的精準扶貧，應該更加注重貧困群體的能力提升，在貧困識別、扶貧方式以及扶貧目標達成等方面參考能力貧困理論及其相關指標進行制度設計。

【關鍵詞】能力貧困 精準扶貧 社會權利

【中圖分類號】 F299.3 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.013

能力貧困理論的內涵及功能

與眾多經濟學家研究貧困的視角不同，印度學者阿馬蒂亞·森對于貧困的研究是以一種經濟哲學的視角切入的。在其系統闡釋貧困與權利剝奪關系的著作《貧困與饑荒》中，阿馬蒂亞·森提出：“對于貧困的識別和判斷目前有許多方法，不過每一種方法都存在大量的未曾解決的問題?！倍呢毨Ю碚摿⒆阌谪毨c權利的關系層面，認為對于貧困的認識不能僅僅停留在收入層面，而應該立足貧困者的生存狀態。貧困可以區分為絕對貧困和相對貧困，無論是哪種貧困，其本質都是一樣的，都是由于能力欠缺而造成。特別是在經濟繁榮期，貧困乃是由于個人所持有的資源稟賦欠缺——能力不足而致。

越來越多的貧困事實說明市場的繁榮發展并不必然帶來社會整體的富裕，森的貧困理論正在受到廣泛的關注和贊譽。森所指的能力可以分為個人自然能力和制度賦予的權利。前者是先天的自然屬性，包括個人的身體素質條件、家庭優越程度以及受教育程度。后者是個人在社會所提供的制度氛圍下的權利關系。兩者結合起來可以概括為：個體擁有什么，社會可以提供和幫助他些什么。

能力的方法相比“收入中心論”來講并不具有直接性，但是這種方法能夠使我們更好地理解一個人貧困的原因和對其進行精準扶貧的策略導向。能力貧困方法所提供的測度標準在于揭示能力不足造成貧困的本質。質言之，繁榮之下的貧困發生的本質和原因不在于沒有免于貧困的資源，而是缺乏“免于貧困”的能力。

“精準”之意與“扶貧”的目的

“精準扶貧”的重要思想是2013年11月習近平同志到湖南湘西考察時首次提出的。2015年10月16日，習近平在2015減貧與發展高層論壇上對精準扶貧進行了理論上的高度概括，強調要堅持分類施策、因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策。從習總書記對于精準扶貧的要求來看，精準扶貧的提出一改之前在扶貧問題上的籠統，力求對貧困攻堅做到貧困識別的精準以及扶貧措施的精準。

貧困識別上的“精準”應該透過現象看本質。根據《說文解字》對于“貧困”一詞解釋：“貧”為“財分少也”；“困”為“苦悶切”即陷在艱難痛苦或無法擺脫的環境中。那么“貧困”二字聯合使用所表達的因果關系一般可以理解為由于財分過少，而使人陷入一種艱難痛苦和無法擺脫的處境中。可見，對于貧困的認識，從一開始就結合了物質與精神的雙重性。貧困從直接意義上是一種物質上的匱乏，但其所帶來的負面影響則是物質匱乏和精神困頓雙方面的。今天，對于貧困的理解早已擺脫了單獨的經濟收入認知，貧困測度的指標已從單一的經濟收入轉變為多維指標，這種多維指標從一個人能夠實現的功能性活動入手，從教育、健康以及生活水準等各方面對貧困進行綜合認定。

從表1所列指標可以看出，對于貧困的識別不能僅僅停留在收入的表象上，而應該透過現象看本質，貧困雖表現為“收入低下”，但肯定不只是收入低下的問題，貧困是多種因素綜合體，其中有自然能力問題，也有社會條件以及生活環境的問題等。究其本質，上述所列舉的各類要素，追本溯源在于個人掌握免于貧困的資源的能力不足，比如因為受教育程度不足，造成文化知識能力欠缺不能提高個人的生產能力，再比如由于健康原因不能支持其通過有效勞動獲取成果，以及由于自然條件惡劣，無法達到適足生活水準所需的條件等。

要實現扶貧的精準，首先在貧困的識別層面就應該穿透收入表象的誤區，認識到貧困的本質原因還在于個人所能掌握的“免于貧困”的能力不足。評價能力是一套綜合性指標，是一組具有廣泛性和包容性的信息綜合（如表2）。

能力貧困的指標評價較為復雜，包括收入內的評價比較和收入外的評價比較。收入內的比較重要在于收入在家庭生活中所起到的真實作用，收入外的比較則體現為是否有醫療保健，收入分配的時候家庭內部的分配是否平等，以及是否失業。真實的貧困不應只看收入，應該撕開收入水平的面紗，透視收入轉化為個人實質的能力高低來測度個人處境的“貧”與“困”。精準扶貧的終極目的在于扶助貧困者擺脫貧困的狀態，最終實現自力更生，具有同等參與競爭的機會和能力。通過把注意力從收入（經常受到排他性注意的一種特定手段）轉向可以實現追求幸福生活的能力上，才能實現精準扶貧的目的，才不會造成扶貧后返貧的困境。

扶貧的制度應具有長久效力。扶貧從詞語的解釋上是輔助、幫助貧困群體，但長期以來，扶貧的制度設計往往集中在“扶”的過程，而忽視“扶”的目的。似乎只要給予貧困救濟，就能解決貧困問題，因此各種扶貧制度和措施都集中在財產形式的給付，例如目前正在討論的《社會救助法（征求意見）》稿中第14條規定：“享受居民最低生活保障待遇的家庭，由鄉、鎮人民政府或者城市街道辦事處每月按標準發給最低生活保障金或者實物券，也可以給付實物?！痹偃绺鶕禭X省農村居民最低生活保障管理辦法》對于貧困群體的分類救助也主要以資金給付的方式進行。①不論是采取“補助”“救助”或者“補償”等措辭，在實踐中基本上都是以資金和實物補償作為主要方式。這里存在一定的誤區，根據能力貧困理論，個人的實際收入與運用收入而達到的處境之間存在較大差異②，經濟收入會受到個人的異質性（人們在傷殘、疾病、年齡或性別方面具有完全不同的體質特征）；環境的多樣性（自然條件差異，地理位置）；社會條件的差異（公共教育的安排、犯罪和暴力事件等）；人際關系的差別（傳統和風俗）以及家庭內部分配等因素的影響。聯合國教科文組織強調，對貧困的鑒定不能簡單地只考慮擁有的物質數量，窮人不單單是經濟脆弱的問題（收入低且不固定），還包括心理傷害（喪失工作動力、成就動機、自信等）、技能生疏、疾病增加、家庭關系和社交生活遭到破壞及社會排斥。尤其是貧困者存在選擇性脆弱，例如沒有受過教育也不具備專門技能的工人比受過良好教育的工人脆弱，因為他們的工作選擇更少。因此，僅僅關注經濟脆弱性還不夠，還需從能力、選擇權和自由的角度來看待貧困者的脆弱性。與貧困者不一樣，生活富裕者也可能受到經濟環境的影響，但其擁有的資源卻有助于降低個人的脆弱性，使其在逆境中更好地保護自己。所以，單純的經濟補償方式未必能做到“扶貧幫困”措施精準。質言之，不考慮個體差異的經濟補償很可能會造成扶貧制度和措施無法精準地起到效果，無法長久地發揮作用，扶貧只是停留在表面的授人以魚，不能解決由于個人能力不足造成的深層“困境”。從世界范圍的救濟制度來看，扶貧救助制度設計的初衷都不應該違反人類社會競爭的本質，即對貧困者的特別保障措施也在于提升貧困者自我發展的能力，使其具備與其他社會群體一樣的競爭水平，得以自食其力。因此我國的扶貧措施也應該側重于讓貧困者掌握更多資源，防止貧困能力的提升。

解決能力貧困的路徑依賴

首先，我國憲法第45條第1款至第3款，確立了國家對弱勢群體救助和幫扶的基本準則，該條款在主體（享受國家物質幫助的群體），權利內容（物質幫助權的權利義務組成）以及權利功能發揮上應該有更大的空間，特別是在權利內容方面，并不應該限于“物質幫助”方式，還應該包含如公共服務（教育、職業培訓）、生產能力、醫療健康等其他幫助方式。其次，在普通立法層面，我國目前尚未頒行統一的《社會救助法》，只有《社會保險法》《社會保險暫行條例》《工傷救助條例》，以及各地方性社會保障條例和辦法。在這些地方性立法中，囿于憲法和上位立法的規范所限定的原則，扶貧制度多停留在金錢和物質發放，沒有真正從教育投資、提高生產力以及貧困群體權利訴求表達方面，進行立法和制度規范，在一定程度上偏離了“精準”扶貧的原意。再次，在進行具體貧困識別的方法上，各地采用的方法缺乏統一規范性，很多地方是以村民民主投票的方式來選定貧困戶，而只有通過投票方式選定的貧困戶才能“建檔立卡”，成為最低生活保障對象。這種采用人工投票的方式確定貧困戶的方式雖然發揮了村民自治組織本身的作用，但單純依靠個人的感受來識別貧困顯然具有不合理之處。其最大的隱患莫過于很多家庭所隱藏的能力貧困問題無法揭示，譬如子女受教育需要，個人的身體健康需要，以及生產能力不足等“免于貧困”的能力不足無法被考慮在識別因素中，造成貧困識別不準，并影響到扶貧措施不能精準。最后，應該在地方立法上充分考慮各地貧困的具體特點，制定適合各地扶貧幫困的地方法規及政府規章，側重針對生產能力的不足，個人文化水平的不足、生活水準的不足等方面加強立法保障，通過強行規范設置政府的精準扶貧義務的著力點。

（本文系國家哲學社會科學項目“國家義務與社會協同：公民社會權保障研究”及國家哲學社會科學項目“新媒體背景下法治生態研究”的階段性研究成果，項目編號分別為15XFX021、13XFX006）

注釋

①根據《XX省農村居民最低生活保障管理辦法》第8條：“縣級以上人民政府應當對納入農村居民最低生活保障對象給予補助。省人民政府制定一、二類保障對象指導性補助標準。市（州）、縣（市、區）人民政府制定三類及以下對象補助標準”。

②[印度]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，北京：中國人民大學出版社，2013年，第59頁。

責 編/馬冰瑩

Abstract： Professor Amartya Sen， a Nobel Laureate in economics， adopted the capability approach to addressing poverty under economic prosperity. According to Professor Sen， the poverty under the prosperous economy is not caused by the shortage of material supply， but by the poor people themselves—their inadequate capabilities for participating in social competition. As China is now taking targeted measures to reduce poverty， the government should pay more attention to improving the capabilities of the poor， and making institutional design concerning poverty identification， ways of poverty reduction and reaching targets for poverty alleviation with reference to the capability approach and its related indicators.

Keywords： Capability approach， targeted measures for poverty reduction， social rights