以供給側結構性改革引領城市發展方式轉變

郭志遠

摘 要：改革開放以來，我國的城市發展取得了舉世矚目的成就，但在過去需求側理論主導下的城市發展總體上是以粗放、規模擴張為主要特征的外延式發展，這種發展方式已經越來越難以適應我國城市發展的新常態和新要求。供給側結構性改革的提出，為中國推進城市發展方式轉變提供了科學的理論框架。供給側結構性改革引領下的城市發展，應當努力實現城市發展觀由機械發展觀向生命發展觀轉變，城市發展路徑由外延式擴張向內涵式發展轉變，城市發展動力由土地、資本拉動向改革、科技、文化三輪驅動轉變，城市發展色彩由灰色城市向綠色城市轉變，城市管理方式由簡單無序向規劃、建設、管理系統統籌轉變。

關鍵詞：供給側結構性改革 城市發展方式 轉變

中圖分類號：F061.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）10-014-03

改革開放以來，中國的城市發展取得了舉世矚目的成就。城鎮常住人口從1978年的1.7億人增加到2016年的7.93億人，常住人口城鎮化率從17.92%提高到57.35%，城鎮化規模之大、速度之快，在世界歷史上絕無僅有。高速發展的城市不僅帶動了整個經濟社會的快速發展，更是成為現代化建設的重要引擎。全國經濟總量的80%以上在城鎮產出，勞動力的51%在城鎮就業，消費的86%在城鎮實現，投資的90%以上在城鎮發生，信貸的66%在城鎮投放，城鎮已成為聚集人口、資源和產業的最大平臺，城市已經成為了我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心。但是隨著城鎮化進程的繼續推進，過去傳統城市發展方式的弊端逐漸暴露，問題逐步顯現。邊際效用日益遞減，越來越多的流動人口不斷涌入城市，對城市社會結構將會造成較大沖擊，社會矛盾觸點多、燃點低，突發性、群體性事件時有發生，各種城市病隨時都有可能爆發，而資源環境成本和社會成本將不斷遞增，迫切需要轉變城市發展方式。傳統的城市發展方式主要基于需求管理理論，以高能耗、高排放、高污染、土地高擴張為主要特征，城市建設理念、管理能力和公共服務水平等嚴重滯后于城市化進程，越來越難以滿足城市經濟社會發展的需要。在我國經濟社會發展亟待進行供給側結構性改革的背景下，城市發展方式亟需以供給側結構性改革為引領，改善城市公共服務供給質量，優化城市內部結構，更好地滿足廣大人民群眾和經濟社會發展的需要。

一、需求側主導下的城市發展

供給和需求是市場經濟內在關系的兩個基本方面，是既對立又統一的辯證關系，沒有需求，供給就無從實現；沒有供給，需求就沒法滿足。供給側是相對于需求側而言的，供給側改革和需求側管理代表著兩種不同的經濟思想。需求側管理，重在解決總量性問題，主要強調政府對經濟系統的強力干預，通過一系列貨幣和財政政策，達到加大投資、刺激消費、擴大出口的目的，最終實現經濟的快速增長{1}。與之相對應的供給側改革，重在解決結構性問題，其基本思想是“大市場、小政府”，在尊重市場決定性地位的前提下，主張通過市場的自我調節，充分發揮資本、土地、勞動力和技術等生產要素的作用，進而推動經濟發展。在西方經濟發展史上，需求側管理的主要代表是凱恩斯學派，供給側改革的主要代表是新古典主義學派，這兩種不同的經濟管理思想，在歷史上不同時期和不同國家都曾發揮過積極作用。

改革開放以來，城市一直是我國經濟建設的主戰場，城鎮化是我國現代化發展的核心驅動力之一，無論是房地產業還是工業化，乃至農業現代化和服務業的發展，無不牽動著國民經濟的神經。但是，受前蘇聯計劃經濟和西方凱恩斯主義的影響，我國經濟發展長期奉行需求側管理思想{2}，我國的城市發展也是如此。根據需求管理的“三駕馬車”理論，城市的發展也主要是由投資、消費和出口帶動實現的。（1）投資：過去的城市發展主要是在政府主導下進行的，城市基礎設施建設主要由各級政府通過大規模的固定資產投資來完成。（2）消費：城市的大發展伴隨著房地產業、基礎設施的大規模建設，城鎮化過程消耗了大量的鋼鐵、水泥、煤炭，帶動了國民經濟相關產業的發展。（3）出口：主要表現在城市內部生產出來的商品出口到城市以外的鄉村地區，通過國際貿易出口到國外。在這樣一種以政府為主導的需求側發展理念的指引下，我國的城市發展取得了前所未有的巨大成就。

在過去需求側主導下的城市發展，其最主要的特點是高速度、大規模擴張，主要體現在城市人口和城市面積的在數量上的快速增長和擴張：（1）通過各種人力、物力和財力投入，把城市規模做大，從而吸引更多的人口到城市工作和生活。我國常住人口城鎮化率出現了快速增長，2000年以來更是保持著年均1個百分點以上的高速增長，每年有近2000萬人涌入城市。許多城市的人口規模呈現爆炸性增長，截至2016年底，我國100萬人口以上的城市達到147個，500萬-1000萬的特大城市有10個，1000萬人口以上的超大城市達到6個，而在1978年時100萬人口以上的城市僅有29個。（2）通過“圈地運動”，許多城市獲得了大量廉價的工業用地和建設用地，然后通過土地出讓、拍賣等多種途徑和手段，獲取巨額財政收入。從1978年到2014年，我國城市建成區面積從7348平方公里增長到2014年的49773平方公里，增長了6.8倍；建設用地面積從6720平方公里增長到49882平方公里，增長了7.4倍，土地城鎮化的速度遠遠高于人口城鎮化的速度。在需求側理論主導下的中國城市建設和發展，盡管其路徑各有千秋，但它們的發展方式卻具有一定的共性，都與“趕超沖動”和追尋“跨越式發展”理念有著緊密聯系，都以要素的粗放式利用和城市規模的外延式擴張為基本特征，以要素（資本、土地、資源等）投入驅動城市發展為主要動力{3}。

二、需求側理論主導下的城市發展方式：虛假繁華背后的反思

在需求側理論的主導下，我國城市發展的成就舉世矚目。但是隨著城市快速發展的黃金時代趨于結束，以需求側理論主導的城市發展方式引發各種矛盾和沖突，越來越難以滿足城市發展的需要{4}。endprint

1.對資源能源的粗放式利用。需求側理念，強調“三駕馬車”的拉動作用，其中投資的作用尤其重要，我國的城市發展是通過政府主導下的大規模資產投資來實現的。我國城鎮固定資產投資一直保持著較快增長態勢，城鎮固定資產占全社會固定資產投資的比重長期處于80%以上。由政府主導的投資不可避免伴隨著資源能源的低效利用，城市規劃建設指導思想上重外延輕內涵、發展方式粗放，過于追求規模擴張，新城新區遍地開花，大拆大建常年不斷。城市以資源高消耗、污染高排放、土地高擴張為主要特征的粗放發展方式，導致生態環境持續惡化，能源消耗急劇上升，嚴重制約著我國城市的可持續發展。由于城市的快速無序擴張，導致城市土地資源廉價而過快的消耗，土地資源短缺成為制約各城市發展的最大短板，伴隨而來的高房價成為難以承受之重；水資源供需矛盾也愈加突出，全國420多個城市供水不足，其中110個嚴重缺水；城市環境持續惡化，霧霾天氣頻繁出現{5}。此外，我國生活垃圾無害化處理率較低，垃圾分類處理難以落地，隨著城市固定廢棄物排放量的快速增長，垃圾“圍城”現象隨處可見，對城市及周邊環境造成嚴重的二次污染。

2.城市建設方式明顯滯后。需求側理論主導下的城市發展造成的另一個主要問題是粗放的城市建設方式。我國是世界上建筑量最大的國家，同時也是城市建筑使用壽命偏低的國家，建筑平均使用壽命僅為25-30年，相比較之下，美國是74年，英國達到130多年。總體來說，我國的城市建筑不僅使用壽命短，改造難度大，而且城市建設方式明顯滯后，以高能耗的傳統建筑為主，低碳環保、綠色生態型建筑起步較晚，與發達國家相比，發展明顯不足。我國城市房地產市場上銷售的住宅絕大多數為毛坯房，二次裝修產生大量噪音和建筑垃圾，使用魚龍混雜的劣質建材和隨意更改房屋結構及管線也埋下了健康安全隱患和環境風險。城市規劃和建設普遍存在“重地上、輕地下”問題，地上高樓大廈鱗次櫛比，地下基礎設施嚴重滯后，導致城市內澇等城市安全問題頻頻發生，城市風險和管理成本增加。此外，我們的城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，奇形怪狀的建筑層出不窮，一些城市儼然成為國外建筑設計師建筑理念的“試驗場”。

3.大城市城市病日益嚴峻。隨著城市規模的極速膨脹，許多大城市患上了交通擁堵、環境惡化、房價飆升等“城市病”，城市病的形成主要由一系列社會管理和公共服務問題所引起。從經濟學的角度來看，城市病的根源在于作為公共產品的基礎設施供給不足，“供”和“需”之間的錯位，無效和低端供給過多，有效和中高端供給嚴重不足。其中交通擁堵現象最為常見也最能說明問題，全國約2/3的城市在高峰時段出現擁堵，城市上班族平均通勤時間全球領先，是加拿大、美國的2倍。造成城市病的主要原因在于供不應求，具體表現為基礎設施供不應求、公共服務供不應求以及相關制度供不應求三個方面{6}。除了交通擁堵問題以外，隨著城市人口的持續增長，幾乎每個城市都面臨著基礎設施和公共服務設施短缺和實際需求不斷增長的矛盾，而且供給不足問題將會愈發突出，城市居民的安全居住、安全飲食、安全出行等均面臨挑戰。尤其是住房、教育、醫療等與民生息息相關的公共服務不僅總量不足，而且區域分布不均，價格上漲速度過快，直接影響到居民生活質量，影響到我國的城鎮化健康發展。

4.城鎮化“泡沫”問題初現端倪。在城鎮化快速發展階段，當一個地區的城鎮化速度明顯快于其經濟社會發展水平，而城市管理和公共服務能力滯后于人口城鎮化、人口城鎮化滯后于土地城鎮化，從而導致大量城市問題的產生，如城鎮空間急劇膨脹、人口快速增長、生態環境惡化、生活成本上漲等現象，可以認為該地區存在城鎮化“泡沫”{7}。政府主導型的城市發展方式是城鎮化“泡沫”問題的主要誘因。一些地方政府單純地認為城鎮化就是擴張城市空間、增加城鎮人口和基礎設施，而忽視了與之對應的經濟社會基礎，以及相應的城市管理水平的提升，主要靠城市建設的乘數效應來推動城鎮化，盲目追求城鎮化速度和規模擴張。因此，在城鎮化水平快速提高的表象之下，出現了大量的虛假城鎮化、半城鎮化城中村和“空城”等現象。對城鎮化“泡沫”現象如不加以重視和有效防治，將會威脅到我國城市的健康發展，甚至影響到整個國民經濟的可持續發展。

三、以供給側結構性改革引領我國城市發展方式轉變

長期以來，我國的城市發展方式以需求側理論為主導，忽略了供給側管理，出現了對資源能源的粗放式利用、城市建設方式明顯滯后、大城市城市病、城鎮化“泡沫”等諸多問題，在新的形勢下，越來越難以滿足城鎮化發展的需要，亟需從供給側入手改變城市發展方式。在供給側結構性改革背景下，作為經濟轉型主要動力源的城市，也應當從以需求側管理為主轉向以供給側改革為主，加快轉變城市發展方式，從過去的數量增長為主轉到數量、質量、效益并重，由過去主要靠要素投入轉到依靠制度改革、科技進步和勞動者素質提升上來，由過去對資源大量消耗轉到可持續發展道路上來。

1.城市發展觀：由機械發展觀向生命發展觀轉變。發展觀念上的轉變是城市發展方式轉變的前提。在中國古代城市發展史上，城市基本遵循著其自然的發展規律，城市的產生、發展、沒落甚至消亡都是順其自然之結果。最近幾十年中國城市發展速度世界領先，但很大程度上是由于人造城市的機械發展觀所作用的結果，并沒有充分遵循城市發展的客觀規律，因此導致很多問題和社會矛盾的出現。在2016年中央城市工作會議上提出的城市生命發展觀，是推動城市發展方式轉型的重要前提。城市發展是一個自然歷史過程，有其自身客觀規律，城市發展中出現的各種問題，歸根到底在于我們沒有充分認識和自覺遵循城市發展的客觀規律。只有當我們正確認識并自覺尊重和順應城市發展的客觀規律，才能真正建設好我們的城市，真正實現“城市讓生活更美好”的愿景。目前我國已經開始進入城鎮化較快發展的中后期，這一時期城鎮化速度將從高速增長轉向中高速增長，城市發展將轉向規模擴張和質量提升并重階段，應當加快從人造城市的機械發展觀向尊重城市規律的生命發展觀轉變。endprint

2.城市發展路徑：由外延式擴張向內涵式發展轉變。外延式的城市發展路徑強調的是城市數量的增長、規模的擴大和空間的拓展，獲得城市發展的規模經濟利益；內涵式的城市發展強調的是城市結構的優化、城市發展的集約節約高效和城市質量的提升，注重城市功能、城市創新能力、城市文化品質、城市承載力等城市內部價值的提升{8}。習近平總書記2013年參加全國兩會時就曾經提出，要積極穩妥推進城鎮化，推動城鎮化向質量提升轉變。在進行有關城鎮化發展的政府政績考核時，應當突出考察城市發展質量的考核性指標和資源環境約束性指標，弱化數量指標、速度指標和經濟指標等衡量城鎮化進程的指標。隨著我國新型城鎮化的積極推進，上海、深圳、杭州等東部沿海城市已經率先轉型，樹立了集約節約高效的城市發展理念，注重提升城市的經濟產出功能、社會服務功能、生態服務功能和傳承歷史文化功能，積極推動城市由外延式擴張向內涵式發展轉變。“智慧城市”、“生態城市”、“低碳城市”等城市發展新理念也積極推動著城市發展路徑的轉變。

3.城市發展動力：由土地、資本拉動向改革、科技、文化三輪驅動轉變。要推動城市發展方式從粗放的規模擴張向緊湊集約、高效綠色發展轉型，就必須改變城市發展的動力。過去需求側主導下的城市快速發展，其主要動力來自于土地和資本的大量投入，但是土地和資本利用效率低，邊際效益遞減。城市發展動力必須由目前土地、資本等物質要素的投入為主，轉向以人才、創新、科技、文化等柔性要素的投入為主。中央城市工作會議明確指出，我們未來的“城市發展需要依靠改革、科技、文化三輪驅動，增強城市持續發展能力”。當前應著眼于清除生產要素配置和供給的制度障礙，包括推進戶籍制度改革、改進投資率、提升市場競爭打破壟斷等，讓那些能夠立竿見影帶來改革紅利的改革率先進行。要積極推動科技創新，大力發展低碳化技術，提高城市資源集約節約利用水平，大力發展智能化技術特別是現代互聯網、數字化技術，提高城市公共服務能力和城市生活便捷程度。要著重保護城市文化遺產，延續城市歷史文脈，打造城市精神，樹立良好的城市形象，讓市民對城市產生歸屬感和認同感。

4.城市發展色彩：由灰色城市向綠色城市轉變。城市發展的“灰色”與“綠色”不僅是兩種不同的城市色彩，也代表著兩種截然不同的發展理念，意味著城市使用土地與資源方式的不同，這在很大程度上影響著城市環境質量的變化。國外學者將無序發展的城市稱為灰色城市，以規模擴張為基礎的灰色城市不斷吞食城市周邊的土地，消耗水源和能源，環境景觀破壞，通勤遠程，交通擁堵，霧霾籠罩，生活單調，鄰里陌生，造成了城市生態系統危機，灰色城市是城市的生態災難。與灰色城市相對應的是綠色城市，綠色城市是指人與自然和諧共生的人居生態系統，是由人類社會與自然要素共同構成的生態系統{9}。綠色城市強調經濟、社會和生態、環境的協調發展，在綠色城市里，人類社會活動要充分尊重自然，要與城市所處地域賦予的自然環境特色相協調。當前我國許多城市已經呈現出灰色發展的態勢，其引發的生態危機，只能通過可持續的綠色城市發展方式來改善。應當積極改變城市對于土地、資源的利用方式，推動城市實現人與自然和諧共生，實現城市發展由灰色向綠色轉變。

5.城市管理方式：由簡單無序向規劃、建設、管理系統統籌轉變。在需求側理論主導下的城市發展，把城市所有的資源都集中在如何推動城市經濟增長上，由此也導致了城市管理方式服務于推動城市經濟增長這一目標，城市的規劃、建設、管理也以滿足城市單一經濟增長功能為目的。而由于城市管理缺乏制衡硬約束，使得城市規劃偏向于為了滿足領導意志和偏好，缺乏科學性、前瞻性、法治性和市民參與{10}。城市是一個集人與自然、經濟社會、人文歷史等綜合因素的復合型系統，今后的城市發展要樹立系統思維，要統籌城市規劃、建設、管理三大環節，從城市結構、城市功能以及構成城市的諸多要素入手，提高城市工作的系統性。綜合統籌城市規劃、建設、管理，首先要綜合考慮城市經濟發展狀況、城市功能定位、生態環境承載能力、歷史文化傳承等各種因素，加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控，留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格{11}；其次要根據城市規劃合理開展城市建設，形成協調有序的城市建設格局；最后要創新城市管理方法，提升城市公共服務能力，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好{12}。

[本文為河南省軟科學項目（項目號：152400410213）“河南經濟發展方式轉變進程測評與路徑選擇”、河南省社會科學規劃項目（項目號：2016BJJ028）“河南城鎮化泡沫形成及防治機制構建研究”、河南省政府決策研究招標課題（項目號：2016B051）“河南特色小鎮建設研究”的階段性成果。]

注釋：

{1}沈坤榮.供給側結構性改革是經濟治理思路的重大調整[J].南京社會科學，2016（2）

{2}裴云鋒.城市發展方式從需求側轉向供給側[J].發展導報，2016.06.21

{3}{4}丁健.從大到強的中國大城市發展之路——基于發展方式轉變的視角[J].城市，2009（8）

{5}陳文玲，周京.把創新城市發展方式作為國家重大戰略[J].南京社會科學，2012（12）

{6}趙蔚.城鄉規劃管理與政策[J].城市規劃學刊，2012（5）

{7}王家庭.我國城市化泡沫測度：基于35個大中城市的實證研究[J].城市發展研究，2011（11）

{8}陳文玲.創新城市發展方式推進城市化持續健康發展[J].全球化，2013（4）

{9}劉博敏.從灰到綠的城市發展轉型[J].城市規劃，2011（3）

{10}專家解讀：六大創新推動城市發展方式轉型http：//www.chinanews.com/gn/2015/12-

25/7688458.shtml

{11}中央城市工作會議在北京舉行[N].人民日報，2015.12.23

{12}安曉明.河南經濟轉型趨勢和路徑[J].開放導報，2017（2）

（作者單位：河南省社會科學院 河南鄭州 450002）

（責編：呂尚）endprint