構建基于內部控制的高校債務管理決策制度

摘 要：隨著高校經濟的規模化、多元化發展，建立并完善債務管理決策制度有利于保證債務活動的科學性、規范性，控制財務風險，保證高校事業的健康和可持續發展。文章從內部控制的角度，分析并提出了構建高校債務管理決策制度的方法和建議。

關鍵詞：高校 內部控制 債務

中圖分類號：F234.0

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）10-094-02

1999年之前，高校基本是依靠國家財政撥款來維持，但伴隨高校擴大招生規模、合并擴建等教育改革政策調整，財政撥款資金已無法滿足高校的快速發展和資金投入要求。2001年7月教育部簽發《全國教育事業第十個五年計劃》明確提出，“建立健全符合社會主義市場經濟體制和政府公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔機制”，“適當運用財政、金融、信貸手段發展教育事業。合理利用銀行貸款，繼續爭取世界銀行貸款項目”，由此打開了高校銀行貸款的政策通道。但隨著高校貸款規模日益增大，個別學校開始出現債務依賴現象，2009年起各級財政教育部門先后出臺緊急政策，嚴格控制高校新增貨款。2016年4月教育部印發《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，明確提出了高校應當建立健全與債務相關的決策機制。高校應參照指南要求構建嚴密的制度，對債務管理決策進行有效組織、控制和監督，提高決策的科學性，控制和防范財務風險。

一、高校債務決策的特征

（一）決策內容具有重要性

高校債務資金的使用主要用于基礎設施建設和改造，如新校區建設征用土地、教學樓及實驗室建設等，所以高校債務活動往往金額較大，對學校的發展規劃、財務狀況會產生重大影響甚至帶來風險。因此，各高校需要根據結合自身實際情況科學決策，確定舉債的規模、渠道和方式等。

（二）決策程序具有復雜性

高校債務資金活動要面臨國家宏觀經濟、金融行業發展、主管部門指導意見、單位實際情況等復雜環境因素，債務決策從需求申請提出到技術咨詢、專家論證、集體決策、審核報批等一系列流程程序，要求高也較為復雜，任何一個環節的疏漏都可能導致財務風險，因此高校在進行債務決策時必須謹慎處理。

（三）決策責任具有轉移性

高校接受政府部門管理監督，雖是獨立法人但實質上不可能完全獨立承擔民事責任。因此，當高校決策失誤出現債務風險不能按期償還貸款影響高校的正常運行和發展時，政府綜合考慮社會經濟發展、社會穩定等因素必然會出面調控干預，此時高校決策的債務責任會轉移給政府。

二、高校債務決策管理中的主要問題和風險

（一）管理制度不健全

部分高校并未建立債務決策的內部管理制度，未明確舉債申請、審核、審批、論證、決議、監督等各環節的管理程序和要求，未建立或未履行債務集體決策機制。部分高校缺乏完整的債務戰略規劃，盲目舉債，導致財務和管理風險。同時，也存在高校決策者自身的責任意識不夠強，未實施集體決策，導致個人專斷、一言堂、擅自改變集體決策、未經核準擅自舉債等現象。

（二）崗位和權限設置不科學

如高校未合理設置債務決策相關管理崗位，職責分工不明，不相容崗位未實現分離；債務決策關鍵崗位未建立輪崗和績效考核掛鉤制度，個別崗位長期一個人擔任或工作人員思想認識膚淺、職業懈怠，無法及時甄別決策隱患和風險。部分高校未合理設置債務歸口管理部門，未明確歸口管理部門職責，債務決策過程中各個業務流程銜接不好，出現部門間多頭管理、協作不暢、相互推諉的情況，工作銜接出現真空地帶。

（三）籌資項目方案可行性論證和評估不充分

一方面，表現為籌資項目、籌資方案和還本付息方案未經過可行性論證和集體決策或決策隨意導致決策不科學，導致籌資過度或籌資不足，甚至滋生腐敗；論證流程不科學、不完整、不嚴密，導致項目無法正常開展實施。另一方面，債務決策方案未進行學校償債和抗風險能力論證評估，或評估流程不科學、不完整、不嚴密，導致籌資決策不當，籌資成本過高或償債壓力過大，甚至導致學校無力按期歸還本息，學校權益受損，影響學校聲譽和形象。

三、高校債務管理決策的控制策略

（一）建立債務決策的內部流程和工作制度

第一，建章立制，以制度形式明確舉債的申請程序和要求、籌資項目方案的論證評估程序和要求、債務的決策程序和要求、債務決策責任的追究制度以及各環節的責任劃分、審批權限等。第二，建立債務決策管理內部工作機制，即保障債務的決策權、監督權、執行權相互分離，使得權力受到制衡和約束，保障決策權力在規定的權限范圍內行使。同時，債務相關方案應由學校集體決策后按程序報上級管理部門核準，決策一旦確定和核準，單位任何個人無權更改集體決定。因債務情況變化，需對債務相關方案進行調整的，應重新進行集體決策并報上級管理部門核準。第三，建立債務決策管理責任追究機制，即對債務管理過程進行詳細記錄，按照“誰決策、誰負責”的原則，責任具體落實到個人，建立責任追究機制并與職務升遷和績效考核掛鉤。

（二）加強債務決策的過程管理控制

1.債務決策的目標控制。高校應建立發展戰略和投資規劃，債務決策時應審核籌資項目策劃目標是否符合國家法律法規和有關規章制度規定，是否與學校發展目標和戰略規劃相一致，確保籌資項目的必要性。違反國家法律法規，偏離單位戰略發展規劃目標的項目計劃，一般不予考慮。

2.債務決策的可行性論證控制。一方面，籌資項目的時間、內容、技術、用途、方式等可行性必須經過充分討論、嚴格論證，建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，提高議事過程的科學性，確保項目具體實施的必要性、科學性。另一方面，籌資方案和還本付息方案的可行性必須經過充分討論，要建立在分析、論證、咨詢、調整、協調、決定的基礎上，堅持積極穩妥的原則，明確責任，規范可行性論證流程，對資金進行科學規劃和配置，優化債務結構，量體裁衣，從嚴控制、從優控制。同時，按照“三重一大”事項上報學校集體決策并提供相關論證材料；對學校能通過校內資金合理調劑解決的，原則上不通過舉債資金進行籌資安排。

在籌資方案和還本付息方案中需重點關注籌資規模、籌資時間、債務結構和籌資成本四個方面：第一，籌資規模即籌集的資金額度，學校向銀行貸款金額越大，未來需還本付息的壓力就會越大，高校籌資規模必須適度。第二，籌資時間即取得債務資金的時間，舉債時間應與項目實施進度相協同，避免資金閑置或資金中斷。第三，籌資結構，如：債務根據償還期的不同，可分為短期債務和長期債務，高校應根據項目和財務的實際情況，合理確定并不斷優化債務結構。第四，籌資成本，籌資成本的大小取決于金融市場貸款利率水平及金融機構對舉債方籌資項目的評估，一般而言在效益一定的情況下，應選擇成本最低的籌資方案。

3.債務決策方案的評估控制。一方面，高校財務部門應根據宏觀環境和學校發展形勢，結合學校近三至五年的財務狀況，對學校未來短中期收支情況、結余情況進行科學預測，既要考慮收入渠道的增減變化，又盡量測算可實現收入情況。對比債務策劃項目和籌資、還本付息方案，合理預計籌資成本，分析評估學校的償債能力和財務風險，如將面臨的風險類別、風險大小，風險是否適當、可控等；同時也要評估項目的預期收益和效益，評估項目實施的積極意義和機遇。另一方面，高校應對債務決策可行性論證過程的規范性、科學性進行評估，建立評估責任追究機制，必要時委托第三方社會中介機構進行評估，參與評估的人員不得參與可行性研究論證，評估時不能簡單地以少數服從多數的原則執行，而應充分考慮籌資項目方案的各方面意見，綜合考慮各種因素，確保評估的科學性。

四、債務管理決策的監督

高校應當建立債務決策業務檢查監督制度，在債務活動過程中和債務活動結束后對債務決策情況進行分析、對比債務實施情況、問題和效果對決策管理進行評估，包括檢查：債務使用效果是否與債務決策目標一致，債務決策管理制度和內控是否健全，債務決策程序是否科學、規范。對相關責任人履行崗位職責的情況進行檢查，是否有損害學校權益的不當行為，將績效考核和責任追究制度與評估工作結合起來，必要時追究相關人員的責任。對評估中發現的問題，了解問題產生的原因，制定相應對策和采取必要措施控制風險，及時進行更正和調整，防患于未然。在高校的債務決策管理工作中，我們一定要有高度的責任心和使命感，建立健全內部控制建設，以確保學校的權益，防范財務風險。

參考文獻：

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[4] 陳帆.高校債務風險防范及化解問題研究[D].碩士學位論文，湖南大學，2007

（作者單位：電子科技大學 四川成都 611731）

[作者簡介：汪晶（1981—），女，會計師，電子科技大學計劃財務處，研究方向為高等教育財務管理與內部控制。]

（責編：若佳）