十八大以來農村脫貧攻堅政策體系的完善與創新

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【摘要】十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧工作，形成了完整的精準扶貧、精準脫貧方略，以《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》為中心，脫貧攻堅的政策體系、政策過程和政策內容得到不斷完善。

【關鍵詞】貧困 脫貧攻堅 精準扶貧 【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

改革開放以來，黨和國家一直十分重視扶貧工作。2011年，我國出臺了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》，強調專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧以及社會保障支付扶貧等多樣化扶貧措施。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧工作，形成了完整的精準扶貧精準脫貧方略，以《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）為中心，脫貧攻堅的政策體系、政策內容得到不斷完善。

解決貧困問題有了更為精準的針對性措施

根據全面建成小康社會的具體進程，2015年通過的《決定》提出，“確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困的目標”。2016年國務院編制了《“十三五”脫貧攻堅規劃》（以下簡稱《規劃》），《規劃》中明確提出“貧困地區農民人均可支配收入比2010年翻一番”的目標，明確了產業發展扶貧、就業脫貧、異地扶貧搬遷、教育扶貧、健康扶貧、生態保護扶貧和社會扶貧的具體要求和內容，同時還提出注重健全社會救助體系與“三留守”人員和殘疾人關愛服務體系建設，并且要提高貧困地區基本養老保障水平的要求。根據《決定》和《規劃》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺12個配套文件，對扶貧工作管理、脫貧創新機制、退出機制、成效考核等具體脫貧工作制定了相應政策。各部門出臺173個政策文件或實施方案，各地也相繼出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列文件，對解決貧困問題有了更為精準的針對性措施。

2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，將考核內容明確至減貧成效、精準識別、精準幫扶和扶貧資金四個方面，指出詳細的考核流程，并針對考核中可能存在的問題給出意見。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《脫貧攻堅責任制實施辦法》，明確脫貧攻堅要中央統籌、省負總責、市縣落實和合力攻堅，并配以相應的獎懲制度。同時中央也對定點扶貧、東西對口扶貧的實施和考核等進行了明確的政策規定。2016年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳針對貧困退出問題印發了《關于建立貧困退出機制的意見》，明確貧困人口、貧困村和貧困縣的退出標準和程序。

國家有關部門緊密圍繞“五個一批”要求相繼出臺了173個針對性的政策文件，保障了脫貧攻堅政策的有效落實。此外，有關部門還在資產收益扶貧政策、旅游扶貧、金融扶貧、基礎設施建設減貧、科技扶貧、網絡扶貧以及危房改造等很多方面進行了探索和創新，完善了扶貧政策體系，豐富了扶貧政策內容。除了部門政策之外，國家還針對革命老區、深度貧困地區、特困地區等制定了一系列更有針對性的政策。

更科學精準地制定貧困標準和識別貧困對象，強化政府部門扶貧自覺和提升村社區內部扶貧自主化能力

隨著扶貧開發的不斷推進，絕對性貧困問題逐步得到解決，我國的貧困問題呈現出新的特征：一是以鰥寡孤獨和殘障人士等特殊群體為主體的剩余型貧困；二是由于疾病、教育或災害等原因而導致的入不敷出的相對型貧困，也有學者將處于完全就業情況下的貧窮的人稱為“工作的窮人”。貧困的新特征引發出一些新問題，例如基于貧困的新內涵，如何明確貧困標準，如何準確識別貧困對象，如何劃定脫貧標準。因此，貧困的新特征決定了我國未來減貧政策的制定需要新的調整，以應對新型貧困問題的解決，達到減貧效果。

貧困的內涵是多維度的，貧困問題的解決具有復雜性，需要政府全方面的關注，反貧困的措施也應該是多架構的。要想保障貧困地區和貧困人口長遠有效可持續的脫貧發展，還需要實現各相關政府部門的扶貧主流化。既需要各政府部門在制定政策時考慮政策相關條件是否會排斥貧困人口享有政策，避免政策實施中的非主觀排斥，同時也需要各政府部門之間的協調互助，通過制度銜接保障貧困人口有效脫貧、長遠致富。

此外，當前的減貧政策是以政府自身幫扶或者政府引導社會幫扶為主，容易導致貧困地區和貧困戶的過度依賴。此外，在社區共同體中，親戚和鄰里往往是貧困戶遇到困難時的第一求助對象，熟人社會內部易形成一種內生力量，能帶動社區內部互助性以及激發貧困群體的自主性，但當前社區內部互助減貧作用尚未得到充分發揮。因此，在政府主導外力開展扶貧工作的同時，如何通過相關政策激發貧困地區和貧困村內部形成和諧的脫貧致富環境也成為重要挑戰。例如，在實行“第一書記”駐村工作機制中，由于“第一書記”并非當地人或不熟悉相關扶貧政策而無法深入到所駐貧困村的脫貧發展工作中，容易陷入“進不去又出不來”的兩難境地。

完善扶貧政策體系特別是強化扶貧政策的執行體系，豐富精準到戶扶貧政策選項和扶貧工作措施

當前我國的減貧政策具有明確的政策定位和政策目標，但由于國家很大，政策執行與地方適應性一直存在挑戰。政策落實過程中未因地制宜，未充分考慮到貧困地區的地方性特征，且沒有便利的政策反饋渠道以促進減貧政策的及時調整和完善，導致一些政策最終的落實效果往往與預想中的產生較大偏差。此外，針對當前的減貧政策，我國尚未形成一套完善而嚴謹的政策評估體系和監督機制，無法準確衡量減貧政策的實施效果和對減貧政策的落實過程進行監督，進而難以提高政策落實的有效性。我國減貧政策實施是一個自上而下的過程，各級政府層層落實，然而部分地區的扶貧工作機構行政力量薄弱，相關工作人員配備不到位，嚴重影響政策的貫徹與落實。同時，具體扶貧工作最后落腳于基層政府和村級自治組織開展和實施，但部分地區基層行政力量薄弱，村兩委組織渙散，或者村域面積龐大致使村兩委難以有效全面開展扶貧政策。加之一些基層政府和村級組織對扶貧政策的了解和認識程度有限，難免導致政策效果產生偏差。因此，如何完善減貧政策體系以及強化減貧政策工作力量是未來我國減貧工作需要解決的重要難題之一。

雖然精準扶貧是我國當前扶貧工作的主調，并通過建檔立卡的形式明確各貧困戶的致貧原因等相關信息，具體的扶貧政策也是圍繞精準扶貧展開，應該針對貧困群體的不同需求設計，但多數扶貧政策的落實還是以傳統的依托項目在貧困地區發展相應產業為主。2016年4月，國務院辦公廳出臺《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，支持貧困縣以摘帽銷號為目標整合財政涉農資金。實質上，當前的扶貧政策落實形式沒能為貧困戶提供多樣的精準到戶的政策選項，對于貧困戶個人精準脫貧的效益不明顯。同時，當前的減貧政策重在“造血”，主要是通過改善貧困人口的生產能力來增加產出和收入，解決生計問題。然而對于貧困群體來說，勞動能力的喪失和勞動技能的缺乏并非是唯一的致貧原因。自然資源的缺乏、基礎設施的滯后、公共服務的不完善以及社會信息的不平等等都會導致貧困群體喪失平等發展的機會，進而加劇貧困群體的貧困狀況。隨著扶貧開發工作的不斷深化，扶貧工作有了新的要求：扶貧工作內容不僅僅局限于解決貧困人口的溫飽問題，還在于如何保障貧困人口平等的發展機會和權利。這既是影響當前扶貧工作開展的重要困難之一，也是新階段減貧政策的重要內容之一。

（作者為中國農業大學人文與發展學院教授、博導）

【參考文獻】

①[英]齊格蒙特·鮑曼著，仇子明、李蘭譯：《工作、消費、新窮人》，長春：吉林出版集團有限責任公司，2010年。

責編/宋睿宸 李一丹 美編/楊玲玲endprint