全域旅游背景下寧夏旅游法治環(huán)境的構(gòu)建研究

摘 要 在寧夏“發(fā)展全域旅游，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，把全區(qū)作為一個(gè)旅游目的地打造”的發(fā)展戰(zhàn)略下，全域旅游已經(jīng)成為寧夏回族自治區(qū)各族人民的共識(shí)，旅游法治環(huán)境作為全域旅游的“軟實(shí)力”，成為影響寧夏旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，寧夏全域旅游的發(fā)展，需要良好的法治環(huán)境保障。本文分析了寧夏旅游法治環(huán)境的現(xiàn)狀，提出了完善地方立法、規(guī)范執(zhí)法、司法創(chuàng)新、培育法治意識(shí)等的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 全域旅游 寧夏 法治環(huán)境 構(gòu)建

作者簡(jiǎn)介：王萍麗，寧夏警官職業(yè)學(xué)院法學(xué)教授，研究方向：憲法、行政法。

中圖分類號(hào)：D927 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.321

一、寧夏全域旅游的發(fā)展

（一）旅游資源概況

寧夏回族自治區(qū)，雖地處祖國(guó)西北腹地，山河壯美自然景觀獨(dú)特，具有獨(dú)特的民族風(fēng)情。悠久的歷史，獨(dú)具一格的資源，造就了富有鮮明特色的旅游文化資源、類型多樣的自然景觀資源，寧夏旅游資源185個(gè)單體，其中自然旅游資源39個(gè)，人文旅游資源133個(gè)，服務(wù)類旅游資源有13個(gè)。在旅游資源10 大類 95 種基本類型中，寧夏就有8 大類 46 種，基本類型中占全國(guó)48%，具備絕大部分旅游資源類型；中國(guó)“景觀微縮盆景”的美譽(yù)可謂名副其實(shí)。這里有高山、沙漠、草原、濕地等，尤其是水域景觀獨(dú)具特色。寧夏擁有和其他省份迥然各異的旅游資源，在全國(guó)的旅游資源中的地位無(wú)可替代：塞上江南、大漠風(fēng)光與水的巧妙結(jié)合、西夏文化和穆斯林風(fēng)情尤有優(yōu)勢(shì)。

（二）寧夏全域旅游發(fā)展現(xiàn)狀

2016年7月習(xí)近平總書(shū)記視察寧夏時(shí)，指出：“寧夏發(fā)展全域旅游，路子是對(duì)的，要堅(jiān)持走下去”，這一明確的指示既是對(duì)寧夏的肯定，更是為寧夏全域旅游發(fā)展指明方向。寧夏開(kāi)啟全域旅游新時(shí)代。寧夏在2016年為推進(jìn)全域旅游做出了幾個(gè)大動(dòng)作：首先將寧夏旅游局變身寧夏旅游發(fā)展委員會(huì)，進(jìn)入政府組成部門(mén)；其次，《寧夏全域旅游發(fā)展三年行動(dòng)方案》出臺(tái)，《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的實(shí)施意見(jiàn)》印發(fā)；再次，構(gòu)建寧夏全域旅游發(fā)展“一核、兩帶、三廊、七板塊”的全域空間布局和10大類100項(xiàng)工作為支撐的全域旅游形態(tài)。

二、寧夏旅游法治環(huán)境現(xiàn)狀分析

（一）寧夏旅游立法現(xiàn)狀

我區(qū)的旅游立法是2007年5月1日開(kāi)始施行的《寧夏回族自治區(qū)旅游條例》。經(jīng)課題組梳理了全國(guó)各省級(jí)部門(mén)的旅游立法：全國(guó)有31 個(gè)省級(jí)地方人大制定了綜合性旅游法規(guī)，頒布實(shí)施了“旅游管理?xiàng)l例”或“旅游條例” 隨著我區(qū)行政區(qū)域內(nèi)旅游發(fā)展的原則、基本任務(wù)、基本制度的變化，在確定旅游業(yè)制度化、規(guī)范化發(fā)展過(guò)程中，要不斷修訂完善，才能起到制度保障的作用。

（二）從我區(qū)旅游法治環(huán)境上看，我區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境并不完善

第一，《旅游法》在我區(qū)未有實(shí)施細(xì)則，旅游法律保障體系不健全。立法內(nèi)容對(duì)我區(qū)全域旅游的新業(yè)態(tài)來(lái)說(shuō)，針對(duì)性不強(qiáng)，結(jié)合我區(qū)的旅游業(yè)建設(shè)的法律法規(guī)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)法規(guī)缺乏寧夏旅游市場(chǎng)迫切需要形成長(zhǎng)效的監(jiān)管機(jī)制，建立一支與旅游市場(chǎng)規(guī)模相適應(yīng)的旅游執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍。第二，我區(qū)旅游業(yè)主體誠(chéng)信意識(shí)淡薄，法治素養(yǎng)有待加強(qiáng)。我區(qū)的旅游從業(yè)者未樹(shù)立“全域旅游”的意識(shí)，從業(yè)人員普遍法治意識(shí)不強(qiáng)，旅游投訴解決不暢，旅游便捷司法機(jī)制剛起步。第三，全域旅游建設(shè)的體制進(jìn)一步健全，但經(jīng)營(yíng)管理還未走向正軌。組建的上述國(guó)有大型旅游企，在體制建設(shè)方面，解決了企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理體制、機(jī)制等問(wèn)題。第四，寧夏全域旅游司法、執(zhí)法環(huán)境得到改善，但還需加強(qiáng)。從我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)分析，旅游業(yè)中行政執(zhí)法的主體主要有三大類，我區(qū)的旅游執(zhí)法主體一是旅游發(fā)展委員會(huì)、地方旅游局，各縣區(qū)轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)法主體是各縣市區(qū)旅游局。第五，我區(qū)全域旅游背景下的各方主體的法律意識(shí)，高效便捷地解決旅游糾紛的旅游司法不完善，旅游經(jīng)營(yíng)者法律意識(shí)不夠。

三、旅游法治環(huán)境存在的主要問(wèn)題

（一）各地方性旅游立法名稱各異，我區(qū)旅游立法還不配套，旅游執(zhí)法能力有待加強(qiáng)

據(jù)課題組梳理，制定了旅游立法的省級(jí)行政單位達(dá)到了31個(gè)。我區(qū)的旅游立法僅有2007年制定的《寧夏回族自治區(qū)旅游條例》，在2013年《中華人民共和國(guó)旅游 》頒布之后，我區(qū)的旅游地方立法還沒(méi)有及時(shí)修訂，且缺乏配套的實(shí)施細(xì)則。此外，我區(qū)的旅游地方執(zhí)法在地域的協(xié)調(diào)性、行業(yè)的統(tǒng)一性上存在問(wèn)題。此外，我區(qū)旅游執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。

（二）旅游司法審判依據(jù)不夠、方式須創(chuàng)新，我區(qū)旅游司法剛起步

第一，司法機(jī)關(guān)，缺乏必要的審判新領(lǐng)域、新類型旅游糾紛案件的審判依據(jù)，司法方式解決旅游糾紛成本過(guò)高。第二，我區(qū)僅有兩家法院設(shè)立了旅游法庭、速裁法庭，且起步較晚。2015年，在我區(qū)的沙湖景區(qū)，石嘴山市平羅縣人民法院沙湖景區(qū)巡回法庭成立。

（三）旅游專業(yè)人才法治意識(shí)培育有待加大力度

我區(qū)尚未出臺(tái)吸引專業(yè)人才的優(yōu)惠措施和舉措；區(qū)域內(nèi)綜合性旅游人才稀缺，未建立相應(yīng)的人才庫(kù)。但從問(wèn)卷調(diào)查情況看，我區(qū)的游客法律意識(shí)有待增強(qiáng)，但維權(quán)意識(shí)已經(jīng)有所加強(qiáng)。

四、全域旅游背景下旅游法治環(huán)境的構(gòu)建

（一）全域旅游背景下構(gòu)建寧夏旅游法治環(huán)境的原則

1.全域旅游背景下旅游法治的原則

堅(jiān)持體現(xiàn)寧夏特色的原則，一是結(jié)合寧夏的全域旅游的發(fā)展方向，對(duì)2007年制定的《寧夏回族自治區(qū)旅游條例》及時(shí)進(jìn)行修改；二是結(jié)合本地穆斯林風(fēng)情、塞上江南等特色，以問(wèn)題為導(dǎo)向，制定本地旅游立法規(guī)范。

2.在全域旅游背景下構(gòu)建旅游法治環(huán)境機(jī)制

第一，在全域旅游背景下，寧夏首先要在旅游法治環(huán)境中協(xié)同共建“硬”機(jī)制。完善寧夏地方旅游立法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有法可依。其次，創(chuàng)新現(xiàn)有執(zhí)法體制，旅游綜合執(zhí)法改革。第二，旅游法治環(huán)境協(xié)同共建“軟”機(jī)制。建立旅游法治分類教育和培訓(xùn)機(jī)制，養(yǎng)成旅游法治思維和法治素養(yǎng)，增強(qiáng)旅游法治文化氛圍與旅游法治環(huán)境建設(shè)。endprint

（二）全域旅游背景下構(gòu)建寧夏旅游法治環(huán)境的對(duì)策

1.進(jìn)一步健全旅游政策法規(guī)，明確各方權(quán)利義務(wù)，保障旅游者合法權(quán)益

旅游業(yè)綜合性強(qiáng)、涉及面廣，擁有地方立法工作先行先試的優(yōu)勢(shì)條件，寧夏除了已經(jīng)制定的《寧夏回族自治區(qū)旅游條例》外，還需進(jìn)一步挖掘社會(huì)資源、吸收業(yè)內(nèi)資源等辦法，聘請(qǐng)我區(qū)部分法學(xué)專家、職業(yè)律師和相關(guān)部門(mén)討論寧夏的旅游資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)辦法。而且除了《旅游法》之外，目前我國(guó)未出臺(tái)專門(mén)保護(hù)旅游者合法權(quán)益的法律，地方旅游立法應(yīng)突出旅游者合法權(quán)益的保護(hù)，制定出符合本地特點(diǎn)的地方旅游立法。

2.全域旅游背景下著重保護(hù)本區(qū)的旅游資源

目前旅游環(huán)境和旅游資源的破壞也表較突出，許多珍貴資源已面臨毀滅性威脅。寧夏獨(dú)特的自然景觀和豐富的歷史人文資源成為我區(qū)旅游不可替代的資源，若不及時(shí)采取有力的保護(hù)措施，作為旅游業(yè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)旅游資源不能再生，通過(guò)地方立法，真正加強(qiáng)旅游管理、維護(hù)我區(qū)半干旱脆弱的自然資源的環(huán)境，確保旅游資源多樣化和持續(xù)性開(kāi)發(fā)，才能確保我區(qū)景觀形態(tài)多樣繼續(xù)得以保持、旅游資源類型豐富多樣。

3.提升旅游執(zhí)法能力，強(qiáng)化旅游執(zhí)法監(jiān)督

行政執(zhí)法中首先應(yīng)對(duì)景區(qū)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范、旅游行政執(zhí)法中的自由如何裁量及基準(zhǔn)怎么判斷、行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督、注重旅游行政執(zhí)法程序規(guī)范、規(guī)范辦案程序等一一進(jìn)行具體的要求。建立旅游執(zhí)法監(jiān)督檢查制度，聘請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督員，定期檢查執(zhí)法主體是否合法、執(zhí)法行為是否違規(guī)、執(zhí)法程序是否規(guī)范、執(zhí)法文書(shū)案卷材料是否齊全等；檢查監(jiān)督常態(tài)化，旅游執(zhí)法能力得到不斷提升。

4.健全旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)，科學(xué)靈活使用執(zhí)法方式

我區(qū)成立的旅游發(fā)展委員會(huì)，有利于協(xié)調(diào)各方執(zhí)法，涉及旅游的規(guī)劃、交通、工商，通過(guò)討論、協(xié)調(diào)、解決與旅游有關(guān)的問(wèn)題，包括統(tǒng)籌解決旅游投訴，在執(zhí)法方式上，加強(qiáng)旅游執(zhí)法信息化建設(shè)，使執(zhí)法成果及時(shí)顯示在相關(guān)信息平臺(tái)上，并實(shí)現(xiàn)信息互通，負(fù)責(zé)旅行社國(guó)內(nèi)旅游與入境旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可；游證核發(fā)等行政許可、外商投資旅行社相關(guān)業(yè)務(wù)等；必須通過(guò)一系列執(zhí)法改革，科學(xué)靈活的執(zhí)法方式助推全旅旅游的發(fā)展。

6.培育旅游法治意識(shí)，培育全方位的法治意識(shí)

管理旅游業(yè)的一方要有依法行政，具備法律意識(shí)；其次是規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，按照法律法規(guī)要求旅游從業(yè)者要依法經(jīng)營(yíng)，公平交易、誠(chéng)實(shí)信用、有守法意識(shí)；等等。最后是旅游者具備依法維權(quán)的法律意識(shí)正確認(rèn)識(shí)和依法行使合法權(quán)利，依法維護(hù)自身權(quán)益，解決旅游過(guò)程中的各種糾紛和問(wèn)題。社會(huì)的守法意識(shí)，法治觀念，具體到旅游法治環(huán)境的構(gòu)建，依法、守法是其中重要的環(huán)節(jié)，法治意識(shí)的狀態(tài)直接關(guān)系到旅游法治環(huán)境構(gòu)建的結(jié)果，旅游法治環(huán)境構(gòu)建過(guò)程重在法治意識(shí)的培育。

7.全域旅游，創(chuàng)新旅游司法機(jī)制

我區(qū)司法機(jī)關(guān)可以借鑒其他省份的經(jīng)驗(yàn)，由法院?jiǎn)?dòng)旅游糾紛訴調(diào)對(duì)接機(jī)制與旅游巡回法庭工作，建立公益服務(wù)制度如“旅游法律援助律師、旅游法官志愿團(tuán)”，意外可以借鑒外地法院的做法，為便于旅游糾紛調(diào)處，可以聘用一些律師和退休法官作兼職調(diào)解員，作為獨(dú)立第三方身份進(jìn)行案件調(diào)解。保障旅客合法權(quán)益、設(shè)立旅游速裁法庭等方面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣實(shí)施，為全域旅游創(chuàng)建良好的司法環(huán)境。

8.全域旅游，完善旅游糾紛多元化解機(jī)制

寧夏應(yīng)當(dāng)在旅游案件的立案分流、訴前調(diào)解、委派委托調(diào)解、速裁速?zèng)Q、等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步建立旅游糾紛多元化解機(jī)制；同時(shí)在5A級(jí)旅游景點(diǎn)設(shè)立旅游速裁法庭，在4A級(jí)以上景區(qū)的綜治服務(wù)站內(nèi)掛牌設(shè)立巡回法庭站點(diǎn)，在重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)如“黃金周”等全天派駐值班法官，設(shè)立節(jié)假日調(diào)解室，通過(guò)司法確認(rèn)、簡(jiǎn)易程序等快速解決旅游糾紛。

9.全域旅游，強(qiáng)化旅游人才培養(yǎng)

積極整合國(guó)內(nèi)外、區(qū)內(nèi)外旅游業(yè)專家、學(xué)者資源，推進(jìn)旅游推廣研究院的建設(shè)。我區(qū)可以結(jié)合自治區(qū)旅游發(fā)展委員會(huì)提出的“十百千萬(wàn)”工程，建立、完善旅游人才評(píng)價(jià)體系；自治區(qū)教育行政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與職業(yè)院校、旅游企業(yè)的合作，建立一批自治區(qū)級(jí)旅游人才教育培訓(xùn)基地和實(shí)習(xí)實(shí)踐基地。

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