高校依法治校與制度建設狀況調研

凡靖+徐開忠

摘 要 依據全面推進依法治國、全面推進依法治校的總體要求，“全面推進依法治國背景下高校法治文化建設研究”課題組開展了問卷調查，分析了目前高校在依法治校和制度建設中存在的問題及其原因，側重從法治文化的角度作出了若干思考。

關鍵詞 高校 依法治校 制度建設

作者簡介：凡靖，安徽省皖西學院，政工師；徐開忠，安徽省皖西學院，副教授。

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.341

全面依法治國是我們黨“四個全面”戰略布局的重要組成部分。教育部《全面推進依法治校實施綱要》指出：要以提高學校章程及制度建設質量、規范和制約管理權力運行、推動基層民主建設、健全權利保障和救濟機制為著力點，增強運用法治思維和法律手段解決學校改革發展中突出矛盾和問題的能力。安徽省皖西學院是一所位于革命老區的地方本科高校，目前學校的依法治校與制度建設已取得階段性成效，這可從我們組織的一次問卷調查結果得到驗證。我們向全校各院系、各部門的黨員干部和教師共發出200份問卷，回收195份。統計結果顯示，干部職工對學校依法治校與制度建設狀況的總體評價為：認為“很好”的占26.7%，“較好”的占43.6%。可見，超過七成的被調查者認為學校依法治校與制度建設的總體狀況是好的。

一、調查問卷內容及結果統計

本次調查問卷總共有八個問題，均為單項選擇，具體情況如下：

1.您認為學校依法治校與制度建設的總體情況如何？

A、很好（52人）

B、較好（85人）

C、一般（38人）

D、不好（20人）

2.您認為學校依法治校與制度建設存在的主要問題是什么？

A、規章制度不健全（24人）

B、制度執行不力（124人）

C、其他（47人）

3.您認為學校制度規定在執行方面的總體情況如何？

A、很好（15人）

B、較好（89人）

C、一般（72人）

D、不好（19人）

4.您認為學校制度規定在執行方面遇到的主要阻礙是什么？

A、部門利益、個人利益驅動（68人）

B、領導干部的人治思想（60人）

C、人們的監督意識不夠（44人）

D、學校風氣不正（22人）

5.您認為為提高學校制度建設的質量應首先注重什么？

A、具體內容體現全面性、針對性（54人）

B、條款設計體現嚴密性、可操作性（65人）

C、總體結構體現系統性、協調性（29人）

D、運用現代科技手段，體現公平性（45人）

6.您認為為改善學校制度的執行環境應首先注重什么？

A、領導干部的示范帶頭作用（130人）

B、宣傳教育的推動作用（21人）

C、黨風廉政建設責任制等工作機制的促進作用（42人）

7.您認為為保障學校制度規定得到執行應首先注重什么？

A、加強對制度建設工作的組織領導（18人）

B、職能部門充分履行監督職責（37人）

C、深化校務公開，推進民主監督（105人）

D、加大對違規者責任追究的力度（35人）

8.您認為為提高學校制度的執行力，最重要的措施是什么？

A、提高制度建設的質量（22人）

B、改善制度執行的環境（44人）

C、強化領導、監督、追究等保障措施（128人）

二、高校依法治校與制度建設中的問題

高校作為社會組織之一，為了實現高等教育的目標，需要制定規章制度約束學校中的各類成員。在市場經濟環境下，高校制度建設面臨著許多新情況、新問題、新挑戰，而發生在基建工程、物資采購等領域的一起起領導干部違紀違法案件，更是暴露出高校依法治校與制度建設中存在的嚴重問題和不足。經過相關調查研究，我們認為目前高校制度建設主要存在以下問題：

（一）制定偏慢，缺乏及時性

高校建設發展的速度很快，而一些制度規定滯后于實踐。有些問題存在已久，但相關領域規章制度沒有及時跟上，難以適應形勢發展需要。

（二）立項偏松，缺乏規范性

高校有些制度在制定的時候沒有嚴格按照程序來進行，往往是“個人代替部門，部門代替學校”，就是由擬稿人起草相關制度文稿，職能部門沒有經過充分的論證就上報給學校領導簽發，正式文件隨即倉促出臺。如此一來，制度規定中難免不帶有一定的個人意志和部門利益色彩。

（三）設計偏粗，缺乏系統性

表現在高校缺乏制度建設的整體規劃，往往是上級部門下發了什么文件，就安排相應的職能部門出臺對應的文件。而有些職能部門往往是照搬照抄，忽視了學校自身實際，致使出臺的文件缺少系統考量，甚至出現有些規定之間內容相互重疊或相互抵觸的現象，難以得到有效執行。

（四）規定偏虛，缺乏約束性

表現在一些制度規定內容過于原則，約束性不強，過多采用“原則上”、“一般要求”、“特殊情況報分管領導同意”等詞句，這就給制度執行者打開了變通的“綠色通道”。可見這樣的制度規定就像是“牛欄關貓，進出自由”，甚至在一定程度上給執行者留下了謀取私利的空間。

（五）宣傳偏弱，缺乏群眾性

表現在一些制度出臺之后往往是通過紅頭文件向各院系、各部門“一發了之”，職能部門不宣講、不輔導，不具體抓落實，導致教職工不熟悉、不掌握、不了解制度內容，工作中遇到具體問題還是習慣于找領導解決，而不找制度規定。這樣一來，導致一些制度規定往往被束之高閣。endprint

（六）落實偏軟，缺乏有效性

由于受到社會上一些不良風氣的影響，在一些人的心目中“制度千萬條，不如領導的批條”，重“潛規則”而輕“顯規則”。如在糾正公款吃喝等不正之風的問題上，有的學校三令五申卻難以根治，制度“寫在紙上、掛在墻上”卻沒有真正奏效。

（七）督查偏少，缺乏制約性

有的高校重制定、輕執行，一些制度出臺以后就無人問津，既缺乏對執行過程的監督，也沒有對執行效果的檢查。或者是“檢查像陣風，吹過就放松”，存在時緊時松現象。監督檢查的力度不大，手段不多，方法不新，機制不靈。

（八）追究偏寬，缺乏權威性

有的高校對小的違規現象或者疏于管理不能追究，或者礙于人情不愿追究，即使有所追查也僅限于采取口頭批評、教育的手段，對違規者的處罰失之于軟、失之于寬，不能及時把小問題消滅在萌芽狀態，直至違規變成了違紀違法，造成嚴重后果，才不得不運用責任追究的手段。

三、高校管理制度執行不力的原因分析

高校制度建設中既存在制度本身的缺陷，也有執行方面的問題。從我們問卷調查的結果來看，有63.6%的調查對象認為高校制度建設中存在的主要問題是“制度執行不力”。究其原因，主要有：

（一）管理者的人治思想

高校管理的行政化，造成了學校依法管理的意識不強。有的領導干部因受幾千年封建腐朽文化余毒影響，形成了“人治大于法治”的思維定勢，習慣于以權力代替制度。個別領導干部特別是“一把手”自恃特殊，把自己凌駕于組織之上，游離于制度之外，對人是馬列主義，對己是自由主義。領導的步子是下級的尺子，如果領導干部不能自律，制度執行就會乏力。

（二）部門利益驅動

制度不落實或執行不到位，部門利益、個人利益從中作梗是關鍵原因。由此導致一些人在執行中變形走樣，搞實用主義，有利的就執行，不利則充耳不聞。由于存在少數干部違反制度沒有及時受到處理的現象，使得其他人產生了“誰執行制度誰吃虧”的錯誤觀念，不僅監督制度執行的意識淡薄，甚至產生效仿心理、趨同心理，以致違反制度的情況屢禁不止。

（三）監督制約機制不健全

高校內部專門監督機構和力量的不足，是制度執行不力的重要原因。囿于高校現行管理體制的束縛，高校紀監部門在實際職權行使過程中未能發揮應有的作用，其監督職能明顯虛化。

從整體來看，上級監督下級難以全面了解具體情況；下級監督上級難以實現；外部監督內部因不了解情況而無從監督；內部自身監督則由于同屬利益共同體，礙于情面、怕傷和氣而不愿監督。監督制約機制不健全，是制度執行不力的又一因素。

四、從法治文化角度作出的思考

高校管理中存在的制度執行不力問題，根本原因就在于依法治校落實不到位。教育部《全面推進依法治校實施綱要》是推進教育治理體系與治理能力現代化建設的指導性文件，也是高等學校實現管理方式根本性轉變的行動指南，其中明確提出了“深入開展法制宣傳教育，形成濃厚的學校法治文化氛圍”的重大任務。高校法治文化是法治文化在校園這一特定區域的外延，是校園文化法治化的結果，是融注在高校法律關系主體中的觀念和行為方式中的法治意識、法律原則和法治精神的總和，其核心是高校法律關系主體的法治文化意識、價值追求和行為方式。

這里，就深入推進高校法治文化建設嘗試提出“三個三”布局。所謂“三個三”，就是高校法治文化建設所依賴的三個主體、三個層面和三條途徑。所謂“三個主體”，即管理干部依法辦學、教師員工依法從教、大學生學法尊法；“三個層面”即思想認識精神層面、制度規范行為層面、校園環境物質層面；“三條途徑”即宣傳教育方面、管理服務方面、理論研究方面。

參考文獻：

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