混合所有制改革為什么要讓市場發揮“決定性”作用

李小斌

摘要：文章從中國經濟發展模式的宏觀層面與公司治理層面，梳理了混合所有制改革的背景與邏輯，結合當前國有企業改革中存在的逆向選擇問題，分析了在混合所有制改革中以市場發揮“決定性”作用的必要性，對深入理解混合所有制、進一步探索國有企業改革具有的借鑒意義。

關鍵詞：國有企業；混合所有制改革；公司治理；逆向選擇

國有企業引入私人資本不是一個新的現象，但是作為新時期國有企業改革的方向提出卻有其特殊意義。國有經濟民營化看重的是產權層面的權益歸屬；而混合所有制則更多強調治理層面，通過不同背景經濟成分的相互補充和制衡，在增量上、漸進地改善國有企業長期存在的一些問題。這一轉變意味著，混合所有制改革的成果要在長期的效率提升中通過國有資本的增值得到體現，而不再是“一錘子”的產權交易。發展混合所有制不應延續“甩包袱”的思路，改革目標的實現，依賴于公平的市場環境下，企業根據自身發展需求實現自發的產權融合。發展混合所有制要讓市場發揮“決定性”作用。

一、 混合所有制企業溯源

長期以來，國內“混合所有制”僅是用在宏觀語境下，強調整個經濟體內所有制結構的非單一性，無論是理論界還是實踐中都缺少對混合企業層面的專門研究，以至于流行著不少誤解。例如，把混合企業當作新生事物，甚至等同于“中國特色”。實際上，混合企業不僅在長期的改革開放中已大量形成，就是在倡導自由化的西方國家也并非絕無僅有。如果沒有對混合企業歷史、現狀和本質的全面了解，就難以在改革中把握方向和重點，

政府與私人同時作為同一企業股東的現象由來已久，并且在世界范圍內廣泛存在。歐洲的混合企業可追溯到重商主義時期，美國的混合企業則可追溯到1791年成立的美國第一銀行和1860年代成立的聯合太平洋鐵路公司。日本在明治維新之后，私人資本與國家政權結合，形成了所謂的“國策公司”（佟福全，2001）。20世紀七八十年代，混合企業在英、法、加等發達國家曾一度迅速發展，盡管在私有化浪潮中一度受到削弱，但仍然是一類重要的企業組織形式。國際上，混合所有制企業也很早就作為一類特有的企業類型受到了廣泛的關注。

Brada （1996）將政府讓渡國有產權的方式分為兩種：（1）直接出售國有企業股權或資產；（2）私有化發行（SIPs），即通過公開發行股票將政府在國有企業的股份部分出售。1961年，聯邦德國政府將大眾的多數股權出售給公眾，被認為是戰后第一例大規模的“非國有化”案例；1984年，英國電信公司（BT）通過IPO方式向市場出售50%股份亦被視作私有化發行的典型案例。1990年到2000年間，出售國有產權一度在OECD國家流行，以至其該項收入占了全球同期的2/3?；蛟S是出于對私有化步伐的控制或者經濟社會問題方面的顧慮，此類產權讓渡常常并不徹底，從而造就了大量的混合企業。一項對OECD國家1997年以前在公開市場上的私有化發行行為研究表明，私有化并不如初看上去那樣徹底，直到2000 年底，政府仍在2/3 的企業中作為最大股東或擁有重大權力，國家（state）作為私有化后的企業的最大股東的情況很普遍。此外，一些國家采用機會主義的私有化策略，在市場較好或是政府缺錢的時候出售大型國有企業的一部分股票，這也客觀上帶來了階段性的混合企業形態。

目前為止國際上大量的混合企業是部分私有化的產物，其初衷或者是回籠資金的資產出售行為，或者是為放開政府對企業的控制。而中國的國有企業改革是整個經濟體制轉軌的組成部分，難以用“私有化”或“部分私有化”簡單進行概括。官方實施混合所有制的初衷不是改變這一現狀，相反是要通過吸引民營資本來實現國有資本更大的杠桿效應。

二、 中國混合所有制改革的宏觀背景

改革開放以來，中國經濟年均增長率高達9%，創造了大國經濟增長的奇跡。然而，以2008年的世界經濟金融危機為轉折點，經濟增長背后的問題日益凸顯。其中，最具時代代表性的是，通過分權激勵的強刺激、由地方政府統領經濟發展的模式遭遇瓶頸：一則，隨著經濟規模的擴大，財政刺激基礎設施建設對經濟總量的拉動作用面臨邊際性遞減；二則，從結構上看，行政驅動下的低效率投資進入回收期，資金推動、勞動密集型的傳統產業普遍產能過剩、重復建設嚴重；三則，地方政府從經濟發展中牽涉的利益過多，土地財政難以為繼。作為世界第二大經濟體，中國對世界經濟的總量影響顯著，創新引領則嚴重不足?！爸袊洕蚝翁幦ィ俊辈粌H與每一個中國人休戚相關，也是令全令世界所矚目的問題。

不可否認，持續低迷的外圍經濟環境加劇了經濟增長的困難，但歸根結底，“中國問題”的癥結在于自身，是在三十年改革紅利和人口紅利消耗殆盡的情況下，資源的結構性錯配和增長動力源衰竭的問題。中國正處在發展的十字路口，當務之急是為未來十年的持續增長找到新的源泉，進而為進一步的改革爭取時間，大規模存量國有企業潛在的效率提升空間為此提供了一個可能性。

經過多年的改革，絕大部分國有企業已經建立了相對規范的現代企業制度，在前一階段的經濟發展中展示了改革的巨大作用。然而，進入21世紀以來國有企業改革的步伐有所放緩，在宏觀布局和微觀管理層面，仍然存在不少問題。當前，國有經濟在經濟總量中的比重仍然很大，處理好這塊效率洼地，就有望為未來十年的經濟增長找到新的源泉。例如，許召元和張文魁（2015）研究發現國企改革可以通過提高資本邊際產出、改善資本動態配置效率、促進TFP增長和發揮對其他企業的外部溢出效應等途徑提振經濟增速，如果每年有5%的國企進行改革，經濟增速可提高0.33個百分點左右，如果每年有10%或20%的國企進行改革，則經濟增速可提高0.47或0.50個百分點左右。

國有企業改革要解決兩大問題：一個是與外部市場的關系問題，產業分布、控制力、競爭的公平性；一個是自身的內部問題，平衡激勵與約束。這兩個問題有時會相互影響。十八大以來的改革中，并購重組、打造國有資本投資和運營平臺著重解決的是與外部關系的問題；員工持股、管資本定位著重理順的是內部關系。上述不少舉措都不可避免涉及產權層面的變動，出現不同所有制資本的融合，從而納入所謂混合所有制的范疇。從政策制定的角度，混合所有制改革的目的是通過進一步做活國有企業來挖掘經濟的增長潛力。endprint

與外部市場的關系方面，最突出的是市場競爭的公平性問題。首先是產業層面的壟斷，一些具備市場化經營基礎的領域，由于既得利益關系，長期將非國有資本排除在外，不利于效率提升。其次是企業融資機會的極度不均等。除去少數規模大、實力極強的民營企業能以相對優惠的條件獲取資金支持，絕大多數民營企業尤其是中小企業面臨融資難問題。對比強烈的是，由于所有制的天然紐帶和政府的隱性擔保，絕大部分國有企業在獲取銀行支持方面具有顯著的優勢，甚至有大型國有企業通過低成本融資，再通過貿易等方式將資金轉貸給民營企業，承擔了影子銀行的功能。通過實行混合所有制引入民營資本，有利于一定程度上改變市場和金融資源方面國有資本獨占的局面。

在處理自身問題上，大中型國有企業的兼并重組是十八大前十年的主線。然而重組中往往行政撮合的多，市場推動的少，簡單加總很難真正融合做強，現實是企業層級太多，大企業病普遍。上述很多問題，一是源于國資管理體系的不完善和不配套。管得太多，然而一放就亂；不斷堵漏，然而一收就死。二是，現代企業制度的名不符實，很多下屬企業包括上市公司，國有股東一股獨大，其實是沒有獨立性的。三是國有和民營資本屬性的標簽過于明顯，難以實現充分的流動和融合。盡管混合所有制不是新生的事物，但是長期以來并沒有煥發出應有的活力，對原國有企業的公司治理效率帶來邊際性的改進。

既往的實踐表明，回避產權的國有企業改革效果有限，隨著改革的深入，為緩解純國有企業（尤其是競爭領域的國有企業）對效率目標的偏離，以及所有者缺位帶來的激勵不足問題，引入外部股東進行制衡以及對管理層實施更為市場化的激勵變得不可或缺。相對于上一輪國企改革中一度被廣為詬病的對企業國有產權的一次性出售（例如MBO），如果通過產權融合既能緩解國有企業的公司治理問題，又能繼續享有企業持續經營帶來的收益，似乎更容易為各方所接受。此外，產權的融合，對于一些原本具備市場化條件領域的國有資本的獨占，以及國有資本對金融資源的過度消耗也能有一定程度的改善。在上述背景下，集中推行混合所有制改革被提上日程。

三、 當前發展混合所有制的微觀需求

十八大以來，中央、國家層面關于對國有企業實施混合所有制改革、發展混合所有制經濟的政策文件，總體來看，就是支持市場化程度高的國有企業率先開展混合所有制改革。在上述大原則下，具體實施層面，首先進行哪些企業的改革、混合的范圍和力度，具體企業都是有較大的裁量空間的。實踐中，國有企業推行混合所有制改革可能包含以下動機：

1. 完善公司治理。這在國資監管機構的政策指引中已經有所反映，同時也是母公司對擬實施混改的公司的普遍要求。當前國有企業普遍存在的情況是，一級公司對下屬公司的管控介入過深，致使子公司喪失經營獨立性和治理的積極性。公司經營缺乏活力，且不利于風險隔離。盡管母公司層面加強管控，但由于公司自身治理機制的缺失，往往出現業務管得過死，但經營風險和違規操作案例卻反向上升的怪像。通過引入外部股東，發揮股東的監督機制，坐實公司自身的治理機制，對于提升經營靈活性和風險防控都具有積極意義。

2. 靈活經營機制。這通常是擬實施混改的企業自身最主要的動機。由于終極委托人的缺失，國有企業常常需要實施非常細致的管控措施來限制代理人對激勵目標的偏離，無微不至的約束和冗長的決策程序極大地減緩了企業的反應速度，不利于企業經營。引入民營資本后，通過將兩者的利益適當綁定，并發揮其在公司治理中的積極性，使原企業在爭取更為靈活的經營機制上更具可能性。

3. 募集發展資金。國有企業以土地、固定資產出資引入民營資本是一種常見的混合方式，通過這種方式國有企業可以盤活資產，減少后續發展所需的資金投入。此外，理論上講，國有企業整體上市募集資金，也屬于混合所有制改革的范疇。

4. 緩解經營壓力。對于長期虧損、扭虧困難，短期內無法對外出售的企業，通過引入民營資本控股，以實現將目標企業從母公司的考核報表中剝離，成為一些國有企業完成考核任務的手段之一。

5. 形成戰略共同體。在市場的調節下，企業間的兼并重組有利于帶來總體效率的提升。經過長期的發展，在一些市場化程度高的領域，民營企業已經成為了不可忽視的力量。國有企業與民營企業通過相互持股結成戰略共同體，有利于提升彼此的競爭力，也形成了混合所有制企業。

四、 混合所有制改革面臨的逆向選擇問題

新的宏觀形勢與微觀需求下，發展混合所有制不宜延續以往“甩包袱”的思路，否則可能帶來逆向選擇問題，不利于改革目標的實現。

防止國有資產流失與提升國有企業效率一直是國資管理的兩難。國有企業自改革伊始，關于改革帶來國有資產流失的呼聲就不絕于耳。對于國有企業的經營者而言，為了避免背上國有資產流失的罪名，最保險的做法就是拖延改革，尤其是產權層面的改革。如果迫于壓力需要和推動改革之間進行平衡，那就從最差的企業改起，寧可讓國有資產“爛在鍋里”，也不主動推行改革。然而即便如此，也不能徹底堵住國有資產流失的漏洞，甚至出現了一些機會主義者先把企業做壞再低價賤賣的極端案例。在新世紀的頭10年里，國有企業產權層面的改革一度受到壓制。

國有企業“丑女先嫁”的操作手法實際上并不能避免國有資產流失，反而加劇了國有企業衰敗的風險。一方面，由于市場因素的不可量化，監管部門實際上很難對企業經營者的經營責任進行認定。在不對稱信息下，經營者對企業的經營業績有很大的操縱空間。尤其是對于對人力資本依賴性強的領域，相對于私有化可能獲得的溢價，經營者缺乏全力把企業做好的足夠激勵。企業到了不得不改革的時候，國有資本的價值已經大大萎縮。另一方面，對于基本面尚可、又真正具有改革需求的企業，由于長期的“向下”操作，已經大大地降低了民營資本對其的心理估值，使國有資產難以實現相應的對價，或者交易難以達成。相應地，在這種情況下，真正知悉企業真實情況的往往是內部人或者是與內部人關系緊密的圈子，大大限制了企業意向受讓方的范圍，從而難以實現真正市場化的定價。endprint