PPP模式中政府引導機制構建研究

李文啟

[摘 要] 目前，PPP模式在我國基礎設施和公共服務領域得到了廣泛推廣和應用，然而，實踐中還存在著PPP項目落地率低、社會資本參與積極性不高、PPP模式在區域和行業發展不均衡及“偽PPP”現象等現實困境。破解上述困境的有效途徑之一是政府積極引導社會資本、金融機構等相關主體規范地參與PPP項目，為此，需要構建政府引導機制，這不僅需要從政策引導和財政資金引導等方面著手，而且還應從金融機構的參與積極性及社會資本投資回報等方面來努力。實踐中，政府引導機制的運行受到地方政府行為、經濟社會發展水平、法制建設和社會資本自身素質等多因素影響，為了更好地發揮政府引導機制的積極作用，需要加快PPP立法進程、推進地方政府治理現代化和設計合理的PPP項目風險分擔機制等。

[關鍵詞] PPP模式；政府引導機制；構建

[中途分類號] D263 [文獻標識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）7-48-5

Research on the Construction of Government Guidance Mechanism in PPP Mode

Li Wenqi

（School of Business and Economics， Henan University of Technology， Zhengzhou Henan 450001）

Abstract： At present， PPP mode has been widely popularized and applied in China's infrastructure and public services. However， there are still some practical dilemmas in practice， such as low landing rate of PPP project， low participation in social capital， imbalance of PPP model development in the region and industry， and the existence of "pseudo PPP". One of the effective ways to break the aforementioned dilemma is that the government actively guides social capital， financial institutions and other related entities to regularly participate in the PPP project， so it is necessary to construct the government guidance mechanism， which requires not only to start from the aspects of policy guidance and financial capital guidance， but also to make efforts from the aspects of participation motivation of financial institutions and the return of social capital investment and so on. In practice， the operation of the government guidance mechanism is affected by local government behavior， the level of economic and social development， legal system construction， social capital quality and other factors. In order to better play the positive role of the government guidance mechanism， we need to speed up the PPP legislative process， promote the modernization of local government management， and design reasonable PPP project risk sharing mechanism， etc.

Key words： PPP mode； government guidance mechanism； construct

1 引言

PPP模式（Public-Private Partnership）是政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系①。從國際上來看，PPP模式在實踐中的應用源于自20世紀70年代在西方國家興起的新公共管理運動，伴隨著政府將私人部門引入公共服務供給的市場化改革的不斷深化，Reymont（1992）首創英國 PPP 模式，隨后全球掀起了在基礎設施和公共服務領域應用PPP模式的高潮。從國內來看，PPP模式的推廣應用相對滯后，黨的十八大以來，中國經濟步入新常態，基礎設施建設領域也發生了深刻變革，為創新基礎設施投融資模式，破解基礎設施融資困境，黨的十八屆三中全會提出了“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”重要論述之后，國務院也相繼出臺了一系列支持政府和社會資本合作的政策法規，我國開始在基礎設施和公共服務領域大力推行PPP模式，并且其被賦予吸引社會資本投資，解決基礎設施建設和公共服務供給不足的歷史使命[1-2]。在PPP模式推廣應用過程中，政府的角色定位十分重要，如何發揮政府的引導作用，這對于推進PPP模式規范發展具有十分重要的現實意義，為此，本文著重探討PPP模式中的政府引導機制構建問題。endprint

2 政府引導機制構建的現實依據

簡要回顧近四年來國內PPP模式推廣應用的發展歷程可知，PPP模式取得了較大成效。據財政部PPP中心發布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》數據顯示，目前，PPP模式已經在全國31個省份的交通運輸、醫療衛生、城鎮綜合開發、農業等20余個行業得到廣泛應用；截至2016年底，全國31個省份共計11 260個項目入選財政部PPP示范項目庫，投資額13.5萬億元；此外，涉及PPP模式的相關政策法規逐漸出臺，形成了一系列的法律法規文件。然而，通過對全國各地PPP模式推廣應用的實踐分析可知，PPP模式還存在如下發展困境需要加以認真對待[3]。

第一，就PPP項目簽約和實施而言，政府與社會資本簽約項目多，真正步入實施階段的項目還相對較少，呈現出項目落地率較低的現象[4]。

自2013年以來，國務院及其組成部門相繼頒布一系列文件，旨在拓寬基礎設施融資渠道，緩解地方債務壓力，降低民營企業進入門檻，鼓勵和引導社會資本積極參與PPP項目。如相繼頒布了《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見（2013）》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（2014）》《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（2014）》《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（2015）》等重要指導性文件，在此政策引導下，各地區紛紛在基礎設施和公共服務領域探索采用PPP模式進行項目投資，社會資本也積極響應。根據財政部PPP信息平臺統計的數據顯示，截至 2016年底，在全國31個省份共計11 260個項目入選財政部PPP示范項目庫中，已簽約落地共計1 351個，投資額2.2萬億元，落地率31.6%。由此可知，落地率明顯較低。

第二，在政府與社會資本參與積極性方面，PPP模式運行中存在著“政府熱，民營資本冷”的民營資本圍觀現象，政府對PPP模式報以極大熱情，而民營資本參與積極性不高。

PPP模式的推廣應用是在經濟新常態對基礎設施建設領域投融資體制提出了新的改革要求背景下進行的，政府對之寄予厚望。然而，由于參與主體利益差異性和權利不對等性，加之PPP項目在運行中還面臨著諸多不確定性，如合同的規范性、收益率、定價機制及雙方糾紛解決途徑等不完善，社會資本尤其是民間資本參與積極性相對不高。如據財政部PPP中心公布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》顯示，2016年底，民營社會資本參與率為39%，仍然處于一個相對較低的水平。

第三，就PPP模式在區域和行業間推廣的均衡性而言，由于不同地區的地方政府對PPP理念的認識，基礎設施和公共服務等不同行業的發展規律、對資本需求特征及社會資本市場準入等現行政策方面存在差異，PPP模式在區域間和行業間發展呈現不均衡現象。

盡管目前我國全部省份均已經在基礎設施和公共服務領域推行PPP模式，并取得了積極成效，然而省份之間的發展還存在顯著差異。據財政部PPP中心公布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》顯示，目前貴州、山東、新疆、四川、內蒙古等省份利用PPP模式發展較快，其入庫項目占入庫項目總數的48.0%；而北京、廣東、上海等發達省份的PPP模式利用程度相對較低。此外，行業間也呈現顯著的行業差異性，其中市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發等行業應用較為廣泛，在農業、社會保障、養老、科技等行業推廣應用較少。據財政部PPP中心公布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》顯示，以入選財政部示范項目庫為例，截至2016年12月末，在共計11 260個入庫項目中，市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發這三類入庫項目數居前3名，占入庫總數的54%，而養老、社會保障、科技等行業入庫數量不足10%。

第四，在PPP模式政策體系方面，我國政府先后出臺了一系列PPP模式的法律法規，然而目前法律法規政策體系仍然不健全，不完善[5]。

截至目前，財政部、發改委、住建部、交通運輸部等政府部門相繼出臺了規范PPP模式發展及在養老、交通、城市建設等方面發展的若干管理辦法，比較重要的有《政府購買服務管理辦法（暫行）》、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》、《交通運輸部關于深化交通運輸基礎設施投融資改革的指導意見》等。這些政策法規文件有效確保了PPP模式在各行業間的順暢運行，然而，目前PPP領域國家層面的頂層設計方案尚未出臺，PPP模式立法工作速度亟需提升；另外，自2015年來，我國發改委和財政部先后制定了一系列PPP模式的管理辦法，然而由于是兩個部門對同一事物制定管理辦法，不可避免地出現沖突或不同解釋之處，對PPP模式的健康發展也十分不利。

第五，由于PPP模式現有的政策法規體系不完善，加之運行制度不健全，使得部分PPP項目運行不規范，存在一定的“偽PPP模式”違規現象[6]。

PPP模式要求政府與社會資本在項目全生命周期內合作。從實踐中看到，有的地方政府為了吸引社會資本投資，違規地對社會資本進行如固定回報、明股實債等承諾；有的地方PPP項目實質上演變成了BT（建設-移交）形式，也是與PPP模式的初衷背道而馳。這些“偽PPP模式”不僅增加了地方政府債務規模，不利于政府與社會資本的長期合作，而且對基礎設施和公共服務等事業的長遠發展產生不利影響。

3 政府引導機制的構建

PPP模式發展過程中存在的項目落地率低、民營資本參與積極性不高、地區和行業發展不均衡等現實困境，在很大程度上是由于目前PPP模式面臨著許多不確定性及其不規范造成的。這就需要政府根據PPP模式發展規律，構建切實可行的引導機制，吸引社會資本等其他參與主體積極參與，不斷促成政府與社會資本合作有序開展，從而引領PPP規范發展。文章認為，構建政府引導機制需要從政策體系、財政資金、投資回報等方面著力。endprint

3.1 構建政策方面的政府引導機制，為PPP模式順暢運行夯實制度保障

PPP模式自2013年被我國政府大力推廣應用以來，由于發展時間短，涉及PPP模式運行的各類政策體系仍處于建立、完善階段。

3.1.1 政策方面的引導體系構建具有現實必要性。從PPP模式實踐可知，一些民營企業對于參與PPP模式還十分猶豫，擔心其正當利益得不到有效保障；現實中還存在著違規操作，變相融資等現象；一些地方政府對PPP模式的理念認識存在誤區。

3.1.2 政策方面的政府引導構建。一是吸引社會資本投資的相關政策。政府應出臺鼓勵社會資本進入基礎設施建設相關領域的法律法規，從制度上為社會資本進入、退出制定完善的制度體系；二是規范地方政府行為的相關政策。地方政府按照市場規律辦事是PPP模式的本質要求，這要求政府出臺規范地方政府舉債、政府購買、信息披露、合同執行、特許經營權等政策體系。

3.1.3 政策體系構建的程序。涉及PPP模式運行的政策體系內涵豐富，然而，如何構建一個保障PPP模式健康發展的制度體系至關重要，應在構建規范PPP模式運行的政策體系基礎上，從立法層面對PPP模式的運行立法，從根本上保障我國PPP模式持續健康發展。

3.2 構建以財政資金為核心的財政引導機制，為PPP模式發展奠定強有力的財政保障

從實踐來看，PPP模式的正常推進需要政府財政發揮引導作用。一方面，基礎設施建設項目周期長、所需資金大，僅僅依靠政府或社會資本投資無法承擔；另一方面，政府財政資金的介入也是社會資本放心地參與PPP項目的重要前提保證。

構建財政引導機制需要從下列幾個方面來著手。一是創新財政資金支持PPP的方式。在實踐中，除了傳統的對PPP項目進行資金補貼、以獎代補等形式外，還應結合PPP的特征，設立政府與社會資本合作專項資金，用于重大示范項目前期費用補助、建設融資成本費用補助、運營補貼等。二是成立各層級的政府引導基金。尤其是結合行業、地區等特征，設立各類子基金，引導社會資本將資金投向新產業、新業態及貧困地區。就基金設立而言，可在中央政府層面設立全國范圍的PPP引導基金基礎上，各省根據實際情況設立省級層面的引導基金；結合扶貧、生態保護、產業結構優化升級等，設立相應的扶貧基金、環保基金及產業基金等。三是財政補貼的重點從補“建設”向補“運營”轉變。PPP模式的周期長體現在其運營時間上，一般而言，運營周期均在10年之上。財政資金向PPP模式運營階段補貼，實現政府購買服務提升的同時，也緩解了地方政府的財政壓力。

總之，PPP模式的發展需要政府財政資金的大力支持，在構建政府財政引導機制時，需要根據各地實際情況來實行有差異化的政策。一是將財政資金支持與PPP模式績效考核結合起來。可探索將PPP模式的雙方合作績效作為財力轉移支付、專項轉移支付的分配因素來對那些運行良好的項目進行有側重的支持。二是妥善處理地方政府存量債務與財政資金的關系。在PPP模式實施過程中，可優先考慮對于那些化解存量債務的項目進行財政支持，從而不斷減小地方政府還債壓力，化解政府債務風險。

3.3 構建以商業銀行為主的支持PPP模式發展的引導機制，為PPP模式健康發展提供堅實的金融支持

PPP模式的一大特征是具有融資功能，在政府與社會資本合作的過程中，需要金融部門的大力支持[7]。一方面，這是基礎設施建設項目本身的需要，從興建到運營等環節，均需要資金投入，有效的資金保障是推進PPP項目順利進行的重要前提；另一方面，構建以商業銀行貸款為主，利用資本市場、債券市場發行股票、債券等為輔的多元化金融支持局面有助于PPP模式實現市場化、規范化運作，深化政府、金融機構與社會資本合作，對推進基礎設施建設和公共服務供給制度改革具有十分重要的現實意義。

就如何引導金融機構支持PPP模式發展方面，文章認為，應該注意如下幾個問題。

3.3.1 創新金融機構參與PPP的模式。除了建立健全現有的貸款模式外，商業銀行還應結合行業、區域特征，參與成立各類基金，積極為PPP基金注入資金，從而實質性地參與PPP模式；此外，探索借助銀行理財產品資金參與PPP項目及對于符合資產證券化的PPP項目實行資產證券化。

3.3.2 引導金融機構全生命周期內參與PPP項目。PPP模式在國內的實踐尚處于摸索階段，是深化基礎設施投融資體制改革的一個重要抓手，PPP模式從項目對接、運行到交接等全生命周期階段，需要資金的大力支持。為此，應積極引導金融機構在PPP項目準備階段為相關方提供融資方案、現金流評估、財政補貼等咨詢和專門服務；在PPP項目公司設立和項目建設階段，金融機構借助PPP基金等方式，充實項目資本金，并結合項目特征，提供有差異性和針對性的資金支持模式；在項目運營階段，結合項目現金流情況，探索資產證券化、項目收益債等多種金融支持模式。

3.3.3 金融機構參與PPP項目面臨的風險分析。金融機構作為一個獨立的市場法人，按照市場化方式參與PPP模式，需要對相關風險進行分析。這些風險主要有流動性風險，該風險源自基礎設施項目周期長，對銀行流動性管理提出新要求；收益性風險，PPP項目多數屬于“公共”屬性的收益率較低的基礎設施和公共服務項目，從而使得金融機構面臨著投資回報率較低的現實，從而存在收益性風險；此外，還有市場風險及信用風險等。這些風險均需要金融機構在PPP實踐中注意。

3.3.4 構建以引導社會資本獲取合理收益的回報機制，為PPP模式規范發展奠定堅實的利益保障基礎。

實踐中社會資本對PPP模式的認識還存在著不少誤區，其中一個主要方面是對PPP項目的預期收益期望過高。從國外PPP模式實踐歷程可知，PPP模式的參與方—社會資本獲得的是正常的收益，而非暴利，這對于國內依然適用；此外，這也是基礎設施和公共服務項目本身屬性決定的[8]。為此，在目前國內PPP模式推行尚未規范的背景下，需要對社會資本的投資回報進行積極引導，使之對參與PPP項目有一個準確的定位。endprint

引導社會資本取得合理回報機制的構建，需要從如下幾個方面努力。

第一，做好不同行業的PPP項目宣傳，從投資收益、基礎設施建設特征、投資周期、運行規律等方面對道路、供水、醫療衛生、生態等多個行業，分別地向社會資本進行推介，使其從參與項目開始便理解PPP項目的正常回報的收益特征，從而消除對項目高收益的預期。

第二，構建基礎設施和公共事業特許經營法律，就PPP項目的投資數額、投資方式、回報率及收費方式等方面做出明確規定，確保社會資本獲得合理回報。這不僅需要政府部門繼續對基礎設施和公共服務產品的定價機制進行深入研究，制定出符合現實情況的定價原則和動態調價機制；而且也需要根據PPP項目屬性，分類制定相應的回報方式。比如對于經營性項目，可探索通過特許經營權思路來實現社會資本的投資回報；對于準經營性項目，可通過特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施來實現；對于非經營性項目，可通過政府購買服務等模式實現社會資本的合理回報②。

第三，政府還應做好社會資本尤其是民營資本的利益保障工作。合理的投資回報機制是保障社會資本利益的重要基礎，在實踐中應不斷強化對社會資本的利益保障，這不僅需要中央政府在實踐中引導省級、市級、縣級政府正常履約，規范地方政府履約行為，擯棄“新官不理舊賬”的觀念；而且還需要引導社會資本按照市場化模式，在法律允許范圍內按照合同內容依法經營，杜絕違法現象；此外，取得合理回報機制構建還需要政府建立健全糾紛解決辦法，政府與社會資本合作過程存在著雙方利益沖突的地方，若得不到妥善解決，則會影響社會資本的積極性，故需要建立健全合同糾紛解決辦法，保障社會資本的合法權益[9]。

4 政府引導機制運行的影響因素

從上文分析可知，我國目前PPP模式實踐中存在的諸多困境為構建政府引導機制提供了重要的現實依據，進一步地，為了破解上述困境，本文提出了從政策體系、財政資金等方面來構建政府引導機制。然而，由于國內PPP模式實踐時間尚短，各種機制體制還不夠完善，一個健全的政府引導機制的運行受如下因素的影響，在PPP模式實踐中需要引起重視。

4.1 地方政府行為

地方政府作為落實中央政府出臺的關于PPP模式引導機制方面政策法規的直接負責人，其行為模式影響著引導機制的運行。一方面，地方政府在相關政策方面的落實程度直接影響著政策實施效果，有的地方政府從大局出發，能夠完全貫徹落實中央的相關政策，這對于引導機制的運行來講是較為有利的；而有的地方政府在執行相關政策時，時常從本地區經濟社會發展的局部利益出發，對落實中央政府出臺的政策容易打折扣，從而影響了政策的實施效果。另一方面，地方政府在參與PPP項目時的角色定位也十分關鍵，從實踐來講，地方政府既是PPP項目的參與者，也是規則的制定者，這就容易造成地方政府行為不規范，對引導機制的運行產生不利影響。因此，地方政府信譽十分重要，一個具有良好信譽的地方政府對推廣PPP模式具有十分積極的帶動作用。

4.2 經濟社會發展水平

經濟社會發展水平也在某種程度上影響著政府引導機制的運行。一般而言，在市場經濟環境下，經濟社會發展水平較高的國家或地區，無論是其資源配置方式、市場交易機制，還是政府管理服務模式，均符合市場經濟發展規律，形成的市場環境也有利于政府引導機制的運行。反之，經濟社會發展水平相對較低的國家或地區，其政府干預經濟的程度相對較大，市場經濟制度尚未有效構建，市場交易成本相對較高，政策傳導及落實也存在許多問題，這就不利于政府引導機制的運行。

4.3 法制環境建設

現階段PPP模式存在的諸多現實困境，在某種程度上是由于法制體制不健全造成的。一個良好的法制環境為PPP模式的雙方合作奠定堅實的法律基礎，能夠逐漸消除合作過程中不確定性因素帶來的負面影響，有利于政府向社會資本傳遞信息，從而有助于政府引導機制的運行；此外，不同地區因為經濟發展基礎存在差異，其法制環境建設也存在差異性，法制環境建設相對滯后不僅體現在地方政府官員法制觀念淡薄，規劃建設基礎設施也存在不科學的地方；在PPP模式運行中存在著對保護社會資本尤其是民間資本利益的認識不足，損害社會資本利益的現象，這些均不利于政府引導機制的順暢運行。因此，法制環境建設勢在必行，這也是政府引導機制發揮積極作用的內在要求。

5 對策建議

目前，PPP模式在國內尚處于探索發展階段，為了有效發揮政府引導機制對于PPP模式的積極影響，實現PPP平穩快速發展，現提出如下對策建議。

5.1 加快PPP立法進程

從法律層面而言，目前民營企業參與率低及實踐中存在“偽PPP現象”等的主要原因在于法律法規不健全。這就要求中央政府從全局出發，聯合財政部和發改委等政府組成部門，加快制定PPP模式的相關法律，對其運行方式、雙方權利和義務、風險分擔、利益分配等方面進行全方位規定，為政府引導機制的發揮奠定法律基礎。

5.2 推進地方政府治理現代化

地方政府治理是否能夠實現現代化不僅影響著國家治理體系和治理能力的現代化，而且對政府引導作用的發揮影響較大。這就要求地方政府應以PPP為契機，圍繞其項目實施、政府引導構建、PPP模式的運行等，積極推進自身治理現代化進程，不斷提高治理能力，從而形成適應社會主義市場經濟發展需求的現代治理體系，為發揮政府引導機制作用提供強有力的政府組織保障。

5.3 設計合理的風險分擔機制

PPP模式的重要特征之一是風險分擔，這也是吸引社會資本參與PPP項目的重要因素。從PPP項目自身性質而言，由于其周期長、投資數額大且運行中存在不確定性，僅僅依靠其中一方無法承擔全部風險。因此，在實踐中，在PPP項目中，政府與社會資本簽訂合作框架時，應該對PPP模式面臨的風險種類、風險特征、風險分擔的具體辦法等進行規定，從而為政府引導機制功能的有效發揮奠定重要的風險防范機制。

①財政部：《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（2014年9月23日）。

②國家發展改革委：《關于開展政府和社會資本合作的指導意見（2014）》。

參考文獻：

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