完善職務犯罪初查機制問題研究

摘 要 修改后的刑事訴訟法賦予了律師偵查階段辯護人的職責，并有權不經批準隨時會見犯罪嫌疑人，確立了非法證據排除、不得強迫自證其罪等制度，給偵查工作帶來了前所未有的挑戰。為適應新刑事訴訟法，必須更加重視初查工作，實現初查工作由“粗放型”到“精細型”轉變，推動偵查工作從“由供到證”到“由證到供”轉變。本文擬從我國職務犯罪初查的實踐出發，梳理初查中存在的問題，并有針對性的提出幾點對策、建議，以期對完善初查機制有所裨益。

關鍵詞 職務犯罪 初查 實踐 問題

作者簡介：喬元猛，青島市市南區人民檢察院反貪污賄賂局。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.057

我國現行《刑事訴訟法》對職務犯罪初查并未做出明確規定。初查是檢察機關在查處職務犯罪案件的過程中逐步形成的一種獨特辦案制度。目前，職務犯罪初查雖然已形成了較完善的制度形式，但在實踐中還存在著諸多問題和不足，需要根據當前初查工作形式，深入研究存在的問題，改革、建立相應的體制和制度，使其更好地適應新形勢下職務犯罪初查工作。

一、職務犯罪初查的現狀

（一）關于初查的法律規定

2012 年《刑訴規則（ 試行） 》在第八章第一節專門規定了初查的相關內容，主要有：一是關于初查行使主體的規定。該規則第168、169條規定檢察機關偵查部門、監所檢察部門行使初查權，舉報中心對于性質不明難以歸口的線索進行“初核”。二是關于初查管轄的規定。該規則第 170 條規定“各級人民檢察院初查的分工，按照檢察機關直接立案偵查案件分級管轄的規定確定。”三是關于初查工作流程的規定。在原則上應當堅持“以秘密為原則，以公開為例外”； 在措施上不得使用強制偵查措施、技術偵查措施；在商請有關部門配合調查時，需按程序委托其他檢察院協助調查；在反饋上，規定實名舉報的由反貪偵查部門和舉報中心答復舉報人。四是關于初查回避的規定，該規則第182條規定，“刑事訴訟法以及本規則關于回避的規定，適用于初查。”

（二）初查的主要法律程序

1.初查的啟動、中止、重啟程序

《刑訴規則（試行）》第168條規定“偵查部門對于舉報中心移交的舉報線索進行審查后，認為有犯罪事實需要初查的，應當報檢察長或者檢察委員會決定”。也就是說，規則規定職務犯罪偵查部門“認為有犯罪事實，需要初查的”線索才啟動初查程序，并不是每個案件都需要經過初查程序。高檢院2014年9月頒布的《舉報規定》第52條對重啟作出規定：對偵查部門重新作出立案決定的，舉報中心應當將審查報告、立案決定書等相關文書，在立案后十日以內報上一級人民檢察院舉報中心備案。實踐中，由于偵查機關案多人少的矛盾突出，重啟案件的數量非常少。

2.初查結果的處理

根據《刑訴規則（試行）》第176條的規定，初查終結后，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，提請立案偵查；認為沒有犯罪事實或具有《刑事訴訟法》第15條規定的情形之一或事實、證據不符合立案條件的，提請不予立案。高檢院2014年9月頒布的《舉報規定》第31條規定：偵查部門收到舉報中心移送的舉報線索，應當在三個月以內將處理情況回復舉報中心”。實踐中，對于初查不立案的線索，大部分不了了之。

二、初查中存在的問題

（一）職務犯罪初查性質不明、法律地位不清

初查的性質不清、法律地位不明導致認識模糊，有人主張刑訴法沒有規定初查程序，無合法依據的初查行為是違法行為，違法行為收集的證據材料當然不具有合法性，不能在法庭上用于認定犯罪事實。有人認為《刑事訴訟法》第110條規定的對立案材料的審查，就是指初查活動，是初查最直接和權威的法律依據。 以此進行初查獲得的證據，當然是合法的證據。

（二）初查程序制度不規范

根據《刑訴規則（試行）》第168規定，初查程序的啟動的事實條件是“認為有犯罪事實需要初查”，必須報請檢察長或檢委會決定。規則對于初查啟動的程序規定不明確，案件線索是否具備初查啟動條件、由什么人、經什么程序、依據什么標準決定沒有具體規定。再就是實踐中所有案件都必須經過初查程序這一做法不合理，有些線索明確的案件，經初步審查具備立案條件就不需要經過初查程序。由于《刑訴規則（試行）》沒有對初查線索的中止、重啟進行規定，《舉報規定》只是規定重啟后需要報備，實踐中初查中止、重啟的做法也比較隨意。案件線索一般集中在相關領導手中，相關領導將案件線索交給偵查人員初查，出于保密的考慮，這些線索一般也只有辦案人、相關領導等少部分人知情。什么情況下中止初查，什么情況下重啟初查一般由領導根據偵查人手、形勢等決定，程序上并沒有具體的要求，這很容易導致權力濫用。

（三）初查手段有限，措施缺乏剛性

一是初查手段有限。雖然《刑事訴訟法》第110條規定了幾種初查措施，但過于簡單、原始。實踐中，除了到相關機構查詢被調查人及相關人員的信息、利用網絡查詢被調查人的情況、詢問相關人員這幾種手段外，再難找到行之有效的職務犯罪初查手段，這也導致職務犯罪初查成功率不高，初查時間過長。二是初查措施缺乏剛性。實踐中，辦案人員需要到工商局、公安局、房產交易中心、各大銀行、各大商場等單位查詢，部分單位不積極配合甚至拒絕配合，檢察機關對此束手無策，反貪干警不能完全掌握所需的信息資源，很難對案件線索進行全面、立體的分析判斷，直接影響了初查效果。 三是信息化程度不高。與相關職能部門尚未建立有效的信息共享平臺。大部分檢察院雖然建立職務犯罪偵查信息化平臺，但檢察專線網接入單位有限，查詢能力不高。調取來的信息分析效率低。實踐中，只有通話記錄等少部分信息采用軟件分析的方式，對大部分數據的分析仍采用人工統計的方法，費時費力，準確性差，且很難發現疑點。endprint

三、解決對策

（一）明確初查的法律地位

針對初查法律地位不清的問題，建議在刑訴法中專節設置關于職務犯罪初查的規定，將初查納入到立案程序之中，不再作為立案前的非訴訟行為。將立案后的初步偵查階段界定為準偵查行為，并明確規定該階段只能采取任意偵查手段，只有正式偵查階段才可以采取強制偵查手段。這種制度上的改革表面看來似乎并沒有改變現行制度中初查行為的范圍，但由于明確了初查行為的性質定位，實際上有效解決了初查階段收集證據的證據能力問題。

（二）規范初查程序

檢察機關應從源頭上整合線索資源，拓寬線索收集的渠道，以免造成檢察機關收集線索困難，老百姓卻覺得對職務犯罪舉報無門。筆者認為：一方面應加強和本院控申部門以及相關單位的聯系。2015年10月，筆者所在的檢察院與安全生產監督管理局聯合行文，加強在事故調查處理中的聯系和配合就是一個很好的形式。另一方面應加強通過網絡收集舉報線索的能力，比如通過檢察院客戶端、官方微博、官方微信、官方網站等形式拓寬網絡收集線索的能力。如果將線索管理比作檢察機關的“一畝三分地”，則必須對這“一畝三分地”進行深耕細作，這樣才能有好的收成。應完善《舉報規定》，一是明確規定初查中止、重啟的條件、標準、程序；二是加強舉報中心對初查線索的跟蹤，對初查線索中止的要求說明理由；三是加強舉報中心對偵查機關初查過程的監督、制約。

（三）健全監督制約機制

一是完善上級檢察院監督機制。上級檢察院對下級檢察院的監督主要體現在考核上，職務犯罪偵查也不例外，應當完善對初查的考核，前文已論述，在此不再贅述。根據職務犯罪偵查的特點，職務犯罪偵查一體化也是上級檢察院對下級檢察院監督的一種形式，應強化職務犯罪一體化的運用，加強對下級檢察院初查的指導和監督。二是由于保密的特性，初查案件不易實現有效的外部監督。但不易并非不能，一方面可以根據初查程序的特點，在刑訴規則中制定特殊人民監督員監督的外部監督制度。另一方面可以對初查的案件可以廣泛利用微信、微博、客戶端等新手段予以監督。

（四）提高信息化水平

一是加快專線網的建設。按照高檢院的要求，建成檢察專線網，推動建立職務犯罪情報信息綜合查詢平臺，實現人口、戶籍、車輛、出入境、工商、稅務、房產、證券、保險等涉案信息的共享和查詢。 二是加快軟件開發。隨著偵查人員調取初查對象的信息越來越多，人工分析各種數據已經成為不可能，這就要求檢察機關適應形勢發展，及時研制通話記錄分析、銀行賬單分析、公共信息查詢等軟件。泰州市院先后開發了話單分析軟件和財務信息分析軟件 ，極大地提高了初查效率，為我們指明了方向。三是加快檢察專線網建設。可由最高檢統一建立相應的信息情報庫，包括人大代表、政協委員等基礎信息，行賄人、相關單位和公司等基本信息，已查結案件、查辦典型案件經驗等信息。主要作用為職務犯罪初查和偵查工作提供基礎信息，為案件的初查、偵查、突破提供參考借鑒。四是各級檢察院應建立專門的偵查情報信息工作室。將互聯網信息、專線網信息、檢察內網信息、輔助軟件分析信息等內容整合，將現代化的網絡、設備、軟件分類管理等綜合運用，構建信息大平臺，實現偵查信息化。

（五）完善相應法律規定

一是完善刑訴規則的規定。厘清現有初查措施與偵查措施的不同，對各種初查措施的使用制定程序規范，并規定違法后果，以保證初查措施的合理、有效使用。賦予職務犯罪偵查機關秘密監聽、調取錄像、電子監控、電子跟蹤等特殊初查手段，彌補初查手段不足造成的后果。二是根據筆者將初查納入立案程序的建議，技術性偵查措施將發揮重大作用，公安機關應用的記錄監控、行蹤監控、通信監控和場所監控 等技術偵查措施都將付諸應用。

“徒法不足以自行”，法由暴力機關做后盾，法即意味著強制力。要在法律中明確規定，當相對人、單位不配合調查或妨害調查時，應讓其承擔一定的負面后果，以促使其配合調查。比如新加坡《防止貪污法》第17條規定：“貪污調查局有特別調查權，即根據檢察官的授權命令，不管在其他法律中如何規定，被授權的局長、副局長、警官或助理督察以上的警察或指定的首席特別調查員，都可以調查任何銀行存款、股票存款、購買賬戶、報銷單據或其他任何賬目，或任何銀行的任何保險寄存箱，并有權要求任何人出示有關資料或提供有關賬目、文件或物品” 。同時，該法第17條第2款規定：“任何人拒絕向調查人出示這些資料或提供上述資料、賬目、文件或物品，根據本法都將構成犯罪，并應處2 000新元以下的罰金或1年以下的監禁，或者兩者并處。”

注釋：

姚莉、周偉.職務犯罪案件初查的法律定位.人民檢察.2011（2）.

王作建.反貪初查措施研究.反貪工作指導.2014（4）.

胡軍、高鵬、沈云翔.論手機話單分析軟件在職務犯罪偵查中的應用——以浙江杭州市余杭區人民檢察院為例.反貪工作指導.2013（6）.

翁亞峰、楊小慧.自研財務分析軟件 智取貪賄犯罪痕跡——泰州市人民檢察院開發應用財務分析軟件的實踐和思考.反貪工作指導.2014（4）.

公安部制定的《公安機關辦理刑事案件程序規定》255條第1款.

劉守芬、李淳.新加坡廉政法律制度研究.北京大學出版社.2003.89.endprint