美國反洗錢監管經驗及其借鑒

謝迎春

（中國人民銀行懷化市中心支行）

一、美國反洗錢監管的主要做法

（一）對虛擬貨幣反洗錢監管

1.制定虛擬貨幣反洗錢監管配套法規

2013年美國金融犯罪執法網絡（FinCEN）制定和發布了《關于適用FinCEN有關管理、兌換和使用虛擬貨幣的規定》，明確虛擬貨幣“兌換者”和“管理者”作為“貨幣轉移方”，需向FinCEN注冊登記，并適用《銀行保密法》，履行反洗錢義務，建立風險評估和反洗錢控制體系，對超過一萬美元的虛擬貨幣交易，按照反洗錢規定進行登記、報告并保存交易記錄。

2.嚴厲打擊虛擬貨幣洗錢犯罪

對虛擬貨幣洗錢犯罪采取關停、罰沒、逮捕等方式。美國執法部門打擊范圍包括為洗錢及其他犯罪活動提供平臺的集中式虛擬貨幣系統的管理者和使用者；使用虛擬貨幣用于網購非法商品或服務的參與者、以及未取得業務許可的虛擬貨幣交易所和網上支付處理商。2013年，美國調查局（FBI）等機構關閉接受比特幣作為購買非法商品與服務的“絲路”（Silk Road）網站，美國司法部對該網站所有人及經營人員提起了包括陰謀販毒和洗錢罪等多項控訴。2013年5月，國土安全部指控總部位于日本的虛擬貨幣交易所Mt Gox的美國分支機構，為犯罪集團提供平臺將資金轉移至網絡黑市進行毒品、武器購買等非法交易。美國司法部（DOJ）指控“自由儲備”（Liberty Reserve）開展未經許可的資金轉賬活動，洗錢涉及金額達60億美元，執法機構沒收其資產并逮捕了5人。

3.加強跨區域虛擬貨幣反洗錢合作

FinCEN發布虛擬貨幣網絡公告，支持執法機構跟蹤虛擬貨幣與傳統金融體系間的資金轉移線索，提供為購買和交易虛擬貨幣提供便利的機構名單，有助于執法機構根據機構保存的記錄開展調查；FBI開發涵蓋應對非法使用虛擬貨幣的案例、虛擬貨幣被用以實施犯罪的途徑、以及執法機構在虛擬貨幣監管上面臨的挑戰等的信息產品，并將該產品與國外、州及本地執法部門共享；美國移民及海關執法局國土安全調查組（ICEHIS）通過執法信息交換雙邊協定，與相應國際機構合作交換信息并獲取行動支持。

4.強化內控建設和客戶風險提示

一是實施行業內部風險提示。全國信用社管理局（NCUA）對信用社參與虛擬貨幣活動進行反洗錢監管。NCUA向提供比特幣服務的美國信用社進行風險提示，對未對資金服務商賬戶設置充分反洗錢控制措施的信用社，要求終止與資金服務商賬戶的交易，并建立符合《銀行保密法》和反洗錢管理要求的內控制度。二是評估內部客戶風險。NCUA與美國信用社共同對服務對象包含比特幣交易所的支付處理中介客戶進行評估，提示其可能遭受的風險，幫助制定反欺詐和反洗錢措施。

5.建立多層次工作研究機制

一是建立虛擬貨幣問題工作組。該小組由FBI設立，成員包括FinCEN、ICE-HSI等美國監管機構，工作組每3個月碰頭一次，重點對涉及洗錢、電子犯罪以及數字經濟等議題進行討論。二是成立《銀行保密法》顧問小組。由FinCEN任主席，成員包括銀行業審慎監管機構、財政部、美國和州執法機構以及行業代表，討論研究虛擬貨幣商業模式和法律問題。三是成立美國金融機構檢查委員會（FFIEC）銀行保密法/反洗錢工作組。由貨幣監理署（OCC）任主席，成員包括銀行業審慎監管機構，負責修訂銀行保密法/反洗錢檢查手冊，修訂范圍涉及虛擬貨幣相關內容以及一些新設監管要求，如規定存款類機構應當對新產品與服務帶來的洗錢風險給予特別關注并開展風險評估。

（二）建立反洗錢交易監控與過濾程序管理規則

2016年6月30日美國紐約州金融服務管理局（New York State Department of Financial Services，以下簡稱“NYDFS”）發布了《銀行機構交易監控與過濾程序要求及承諾管理規則》（以下簡稱《規則》），2017年1月1日起正式生效。該規則要求被監管機構對潛在違反美國反洗錢法/銀行保密法（以下簡稱“AML/BSA”）的行為進行反洗錢監控，并具備篩查美國海外資產控制辦公室（以下簡稱“OFAC”）經濟制裁名單的過濾程序。

1.反洗錢交易監控要求

被監管機構應以風險評估為基礎，合理設計一套交易監控系統，在系統觸發可疑交易預警后，繼續以人工或自動化方式對該交易實施監控，并對系統報警后的排查分析過程進行留痕。此外，在系統上線后，還應對系統進行定期檢查和完善，確保系統設置的閥值能夠監測到洗錢風險及其他可疑交易行為。

2. OFAC制裁名單過濾程序要求

被監管機構應遵循風險為本原則，并結合實際情況，合理設計一套具備人工或手動過濾功能的程序，以有效識別并阻斷受OFAC制裁的交易活動。該過濾程序建議使用“模糊邏輯”（模糊邏輯是指通過模擬人腦方式，實行模糊綜合判斷，推理解決常規方法難以對付的規則性模糊信息問題）等新分析技術，能夠根據客戶名稱、辦理業務性質及每筆交易的風險合理進行匹配篩查。同時，應對系統中閥值、參數以及交易編碼等信息進行跟蹤維護，確保根據OFAC最新制裁名單及時更新過濾程序。

3.對董事會或高管出具年度合規承諾的要求

《規則》出臺后，被監管機構董事會或其高管人員（一名或多名）需要按規定從2018年開始在每年的4月15日前向NYDFS提交合規確認函，確認其所在機構采取的監控及過濾措施能夠滿足規則要求。近年來，美國金融犯罪執法網絡（FinCEN）、NYDFS等監管機構強調將反洗錢內控建設及執行責任落實到董事會成員及高管個人，并通過立法及判例等形式為監管機構保留了較大的執行與裁判權。例如，2014年12月，FinCEN對MoneyGram公司的首席合規官處以100萬美金的民事處罰，處罰原因是故意忽視建立有效的反洗錢內控體系和未按時報送可疑交易報告。

（三）建立特定非金融行業反洗錢監管制度

美國《銀行保密法》、《洗錢控制法》、《愛國者法案》三部專門性反洗錢法律分別對房地產業反洗錢做了不同程度的規定。《銀行保密法案》規定珠寶、貴金屬、寶石行業的經銷商視同金融機構適用與金融機構相同的反洗錢監管標準。2005年，美國金融犯罪執法網絡出臺了《臨時最終規則》，對于珠寶、貴金屬、寶石行業的反洗錢監管制定了詳細的實施細則。

（四）開展反洗錢培訓與資格認證

美國反洗錢資格認證主要是由公認反洗錢師協會（ACAMS）組織的公認反洗錢師（CAMS）資格認證和 ACAMS 進階認證（包括公認反洗錢審計師（CAMS-audit）與公認反洗錢金融犯罪調查師（CAMS-FCI）等），作為全球范圍內具有權威性的反洗錢資格認證渠道，其主要有以下特點：

1.設計差異化培訓課程，滿足不同崗位人員的需求

一是ACAMS的反洗錢培訓課程根據不同崗位人員的需求設計差異化，包括：適合所有員工參與并根據員工的崗位提供差異化課程內容的反洗錢基礎認知在線學習課程、適合剛接觸反洗錢合規等專業人士的反洗錢基本原則在線學習課程、適合合規工作團隊的制裁合規培訓課程、公認反洗錢師資格認證課程（包括提供額外指導的虛擬課堂），學員能夠根據各自需要選擇課程，具有較好的針對性。二是針對公認反洗錢師提升技能的進階認證課程，提高公認反洗錢審計師、公認反洗錢金融犯罪調查師等課程，有利于學員進一步提升反洗錢技能，培養高層次的反洗錢人才。

2.明確定期審核要求，有效提高反洗錢崗位人才的素養

ACAMS提供的各類培訓與考試各項管理制度規范完善，能夠高效完善培訓與認證工作。一是參加反洗錢師 (CAMS)資格認證的學員必須具備至少40個資格積分（通過教育程度、其他專業證書及專業領域經驗取得），避免部分人員魚目混珠獲取資格證書，提高認證的質量。二是學員獲得資格證書后，每3年皆需重新認證，且必須在3年內累積滿60個進修教育積分（其中12個積分必須通過參與ACAMS的培訓活動取得，2個積分與職業道德主題相關），確保資格證書的真實有效。

3.提供靈活的培訓考試形式和時間，切實提高反洗錢工作水平

一是通過在線課程學習、在線網絡培訓研討會、在線論壇等形式，方便學員加強學習和交流。二是在培訓及考試安排上，學員在申請認證后有六個月的時間自由安排學習與考試的時間與地點。同時通過線上培訓與線下考試，既滿足學員靈活安排時間的需要，也保證考試的真實與有效性。

二、我國反洗錢監管現狀

（一）我國虛擬貨幣尚未明確納入反洗錢監管范圍

當前我國虛擬貨幣使用呈現品種多樣、市場發展迅速、交易量不斷擴大的態勢，如騰訊發行的Q幣、新浪發行的U幣、比特幣、元寶幣、中國幣等,虛擬貨幣交易規模已達到100億元，并以每年15%～20%的速度增長。但現階段國內虛擬貨幣發行方、交易服務方尚未明確納入反洗錢監管范圍，未有專門涉及虛擬貨幣反洗錢方面的法律法規。雖然中國人民銀行等五部委于2013年12月5日聯合下發了《關于防范比特幣風險的通知》（以下簡稱《通知》），明確要求比特幣交易平臺在電信管理機構備案，并應切實履行反洗錢義務，對用戶身份進行識別并報告可疑交易。但是，此《通知》法律層級較低，一方面對比特幣交易雙方履行反洗錢義務約束力弱，另一方面對于其他類似比特幣的分散式虛擬貨幣存在監管真空。

（二）反洗錢監控力度不強

1.可疑交易監控存在缺陷

一是監測指標有效性不足。表現在對可疑監控的閥值設置不合理，數據篩選覆蓋面偏窄，影響了系統的預警功能，導致出現可疑交易漏報情況。例如，中國銀行米蘭分行就因未能識別出M2M匯款公司化整為零逃避監管的洗錢手段遭受意大利檢方調查。二是未能合理配置反洗錢資源。沒有做到按照“風險為本”原則，區分高、中、低風險業務進行反洗錢資源合理分配，導致高風險業務的管控力度不足。例如，2015年7月美聯儲發布聲明，要求中國建設銀行紐約分行及時改進可疑交易監測系統，特別是要提高美元結算業務等高風險業務的交易監控強度。三是人工甄別分析缺乏主動性。過分依賴系統自動篩查，忽視了對系統無法量化預警的可疑情形進行人工識別和分析，影響了可疑交易報告的質量。

2.涉恐名單監控有待完善

一是系統指標更新不夠及時。未能根據最新監管要求，及時更新過濾系統指標內容，削弱了名單監控的有效性。例如，2016年11月，農業銀行紐約分行被NYDFS處以2.5億美元罰款，其中一項違規事實是該行系統在使用環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）網絡處理美元結算交易時，仍然使用過期的MT202報文格式，未能使用監管部門要求的報文格式，導致過濾程序無法對這些交易的發起人與受益人進行名單匹配篩查。二是監控系統功能有缺失，如不能實現與業務系統對接，對名單客戶的交易進行實時監測。三是落實涉恐名單監控要求不到位。例如當恐怖活動組織及恐怖活動人員名單發生調整時，沒有按規定立即開展回溯性調查。

3.對金融機構高管人員的約束不夠

根據《中華人民共和國反洗錢法》第三十一和三十二條的規定，我國對違反反洗錢規定行為的行政處罰主要針對機構層面，而對其直接責任的董事、高管的處罰措施較少，并且處罰力度較弱。由于反洗錢工作的主要責任由機構承擔，而其負責人員只在情節嚴重的情況下負擔相對較輕的處罰，可能出現管理人員疏忽履職而發生風險事件的情況。

（三）我國反洗錢認證質量和國際認可度較低

我國自2012年起由中國人民銀行組織的反洗錢崗位準入培訓，雖緩解了我國反洗錢人才匱乏的狀況，但由于規范化的反洗錢資格認證工作開始的時間較晚，制度不完善與經驗不足導致我國反洗錢資格認證的質量和國際認可度有待提高。一是反洗錢培訓課程缺乏針對性，不利于不同崗位人員的學習。目前由中國人民銀行組織的面向金融機構開展的金融業反洗錢崗位準入培訓主要按照銀行業、保險業、支付機構等不同行業提供不同的課程，細化不夠，未提供更具針對性的課程，對金融機構各業務條線工作人員（包括柜面人員、合規人員以及信貸業務員等）未能提供差異化的培訓內容，不利于學員的學習。同時缺少進階認證，各類工作人員統一參加相同的培訓，獲得相同的證書，未能根據工作崗位或責任的不同提供不同層次的認證，容易造成培訓和考試資源浪費以及人才浪費。二是證書缺少定期審核制度，難以保證反洗錢人員素質的持續性。在頒發反洗錢資格培訓成績合格證書后，認證機構未能對此進行定期的審核，證書無法有效反映持有人反洗錢技能達到崗位要求，降低了認證的有效性，不利于反洗錢隊伍整體素質的保持和持續提高。三是培訓形式僵化，降低了反洗錢培訓的實效性。我國反洗錢崗位準入培訓主要由中國人民銀行發出通知并要求各金融機構參加，每年舉辦四期的培訓，通過在線學習課程與在線考試完成，在課程學習上，僅僅通過在線課程的學習及一般答疑完成，并無其他輔助性的學習幫助，不利于學員全面掌握相關知識。在培訓與考試時間上，由于規定的時間較短，學員參加培訓與考試的時間選擇自由度較低，對于身負一定工作量的學員很難高效地完成學習。此外，通過在線考試的形式在較大程度上使得考試成績的真實度降低。

（四）特定非金融行業反洗錢法律制度滯后

一是行業性法律未作出反洗錢相關規定。現有的房地產、貴金屬、律師等行業性法律規定中，更多注重于行業自身的發展，對相關反洗錢義務、程序要求等均未涉及。二是反洗錢專門性法律未對特定非金融行業作出明確要求。從反洗錢專門性法律看，《中華人民共和國反洗錢法》對于包括房地產在內的特定非金融行業，只是作了兩條原則性規定，對特定非金融行業反洗錢未作任何具體規定。近年來，在反洗錢法的基礎上，我國又相繼頒布了《金融機構反洗錢規定》、《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》、《金融機構報告涉嫌恐怖融資可疑交易管理辦法》和《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》四部反洗錢規章，均未對非金融行業反洗錢作出相應規定。

三、政策建議

（一）將虛擬貨幣納入反洗錢監管范圍

一是以法規形式將虛擬貨幣納入反洗錢監管框架，擴大反洗錢義務人范圍至提供登記、交易的互聯網網站，要求反洗錢法定義務人在對虛擬貨幣運營機構提供服務時，應執行好客戶身份識別和洗錢風險劃分。二是強化金融機構風險提示，增強行業內部反洗錢控制措施；對涉及虛擬貨幣服務的資金服務商客戶進行全方位風險評估，堵塞洗錢中介通道。三是建立跨部門、跨區域的研究和監管合作機制，平衡金融監管和金融創新。建立虛擬貨幣研究合作機制，以開放的理念交流虛擬貨幣涉及金融監管領域的研究成果，全方位評估洗錢風險，為制定虛擬貨幣反洗錢對策和操作流程提供參考。建立合作機制，加強與執法部門間的合作，為執法部門提供虛擬貨幣洗錢線索，及時制止、嚴厲懲處不法分子、恐怖分子通過虛擬貨幣逃脫洗錢監管的行為。建立跨國合作機制，通過加強信息互換和跨國司法合作，打擊利用虛擬貨幣跨國洗錢活動。

（二）加強反洗錢監控

1.完善可疑交易監測機制

建議采取多種監管手段，推動金融機構完善可疑交易監測機制，確保《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行）[2016]（3號令）順利實施。一是幫助金融機構提高對洗錢活動規律性的認識，在此基礎上有針對性制定可疑交易監測指標。同時，定期對自定義監測標準進行評估，適時調整閥值設置。二是指導金融機構健全洗錢風險自評估機制，根據不同業務、產品和服務的風險狀況采取相應的管理措施，切實加大對高風險領域的資源投入。三是督促金融機構加強對系統無法量化預警的異常情形進行人工識別和分析，促進提高可疑報告的質量。

2.加強涉恐名單監控工作

加強對金融機構履行反恐怖融資義務的監督管理。一是督促金融機構嚴格執行相關法律規定和監管要求，對各類涉恐名單庫進行動態管理，及時更新黑名單監控過濾系統指標，按要求開展回溯性調查，提高黑名單監控的準確性和全面性。二是推動金融機構逐步升級黑名單監控系統功能，確保系統能夠合理匹配名單，實現對涉恐人員名單的實時監測，以有效阻斷涉恐資金交易。

4.強化義務機構反洗錢高管人員的職責

建議參考美國做法要求被監管機構董事會或高管出具年度合規承諾，進一步強化我國反洗錢義務機構高管人員的職責，切實把反洗錢責任落實到管理層個人。一是要求負責反洗錢工作的高管人員向監管機構作出書面承諾，以便在發生重大風險事件時，監管機構能迅速對相關高管層進行追責。二是適當提高對違反反洗錢法律法規行為的處罰標準，加大對高管人員玩忽職守的處罰力度，提高高管人員反洗錢履職違規成本，促進相關法律法規的貫徹落實。

（三）完善反洗錢資格認證

1.建議開展反洗錢資格分級認證，并提供差異化培訓課程

建立分級認證制度，在培訓課程上各有側重，在考試內容上各有難度，明確不同等級反洗錢資格考試各項主要考核模塊和重要知識點，培養多層次的反洗錢人才，滿足金融機構不同崗位人員的不同需要，進一步推進反洗錢資格認證的規范化。

2.建議完善反洗錢資格證書或成績的后期管理，建立反洗錢資格證書定期審核制度

可借鑒ACAMS的經驗，通過積分或重新考試等方法對已獲得資格證書的人員進行定期復核，避免反洗錢工作人員知識更新落后工作需要等情況，切實為反洗錢隊伍培養具備良好職業素質的工作人員。

3.優化培訓制度與形式，提高培訓與認證效率

一是通過線上進行培訓與考試，或拓展線下培訓與考試、舉辦各種研討會，交流會等途徑，方便學員參與學習。二是加強在線考試制度約束，防止作弊等情況出現，舉辦線下統一考試，提高認證考試的有效性。

（四）加強對特定行業的反洗錢力度

一是完善法律法規。完善現行《反洗錢法》，擴大反洗錢覆蓋面，將包括房地產業、貴金屬、律師業在內的特定非金融行業納入反洗錢范圍內，明確界定相關的定義、范圍、權利和義務等；出臺適合我國國情的《特定非金融行業反洗錢實施辦法》，確立特定非金融行業的反洗錢管理措施，督促特定非金融行業履行反洗錢職責。二是加強行業監管。確立人民銀行主導地位的基礎上，適當發揮特定非金融行業主管部門的作用，考慮賦予特定非金融行業主管部門反洗錢監督檢查權，并使行業主管部門在特定非金融行業反洗錢制度立法、監管信息共享等方面加強與人民銀行的配合和協調。三是建立行業自律組織。建議分別建立包括房地產業、律師業、貴金屬等在內的非金融行業反洗錢行業自律組織，制定本行業的反洗錢指引，組織對會員單位的培訓等。

[1] 白歡歡.美國貴金屬、珠寶行業反洗錢監管經驗及啟示[J],金融會計，2015（11），67－69.

[2] 王姍姍.美國金融機構反洗錢監管分析[D]，吉林大學，2013.

[3] 李曉歐.美國FinCEN反洗錢機制及其啟示[J],亞太經濟，2014（1），35－39.

[4] 童文俊.當前我國金融業反洗錢監管的突出矛盾與政策建議[J].國際商務財會，2015(5)，19-22.

[5] Banking division transaction monitoring and filtering program requirements and certifications,byDepartment of Financial Services,June 30,2016.