完善生態文明制度 建設美好新海南

摘要：生態環境是海南的突出優勢，也是海南可持續發展的基礎。海南確立生態立省發展戰略之后，經過多年的探索實踐，先后制定了一系列的規章制度，為海南生態文明建設提供了制度保障。本文以海南省近年來生態建設經驗和海南省七次黨代會提出建設美好新海南的目標為依據，針對海南生態建設存在的問題，提出推行綠色GDP核算、設計生態補償機制、生態環境司法聯動、改進環境稅收政策、完善科技創新體制等項繼續推進生態文明建設制度創新的對策。

關鍵詞：海南；生態文明；制度創新

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A文章編號： CN61-1487-（2017）12-0069-03

2017年4月25日，中國共產黨海南省第七次代表大會報告提出了建設美好新海南的目標，為未來五年安排部署了九大任務，其中將持續開展生態環境整治、優化生態環境質量擺在第二位，并對生態文明建設和生態環境保護建設進行了集中論述：“海南的青山綠水、碧海藍天是一筆既買不來也借不到的寶貴財富。”①確實，生態環境是海南的突出優勢，也是海南可持續發展的基礎。海南建省辦特區之后，經過了數十年的艱難探索，確立了生態立省的發展戰略，成為當時我國第一個生態示范省。經過多年的探索實踐，海南省在生態環境保護、生態產業、生態文化等方面都取得了一定的成績。海南省因生態環境優勢成為中外游客的度假天堂。2013年4月習近平總書記視察海南時，特別指出海南一定要保護好生態與環境，為全國生態文明建設當個表率，為子孫后代留下可持續發展的“綠色銀行”。總書記的期許，既是對海南生態文明建設成果的充分肯定，也是對海南進一步加強生態文明建設的殷切囑托。那么，如何創造生態文明建設的海南范例呢？筆者認為，關鍵在領導干部，根本在制度，首先必須加強生態文明制度建設，為生態文明建設提供制度保障。事實上，海南生態文明建設的經驗也證明了這一點。海南省要繼續推進生態文明制度建設，通過完善生態文明制度，引領海南綠色崛起，實現建設美好新海南目標。

一、海南生態文明制度的實踐和探索

習近平總書記強調，要像對待生命一樣對待生態環境，把不損害生態環境作為發展底線，要實行最為嚴格的生態環保制度，最嚴密的法制才能為生態文明建設提供可靠保障。[1]在生態文明制度建設方面，海南從本省實際情況出發，先后制定了切實有效的規章制度并認真抓好落實。

1999年初，海南通過了《關于建設生態省的決定》，隨后通過立法頒布了《海南生態省建設規劃綱要》，把保護開發“綠色之島”法定為特區一以貫之的百年大計。2005年，為全面貫徹科學發展觀，海南通過《海南生態省建設規劃綱要（2005年修編）的決定》。在推進各項建設的同時，依據國家相關法律法規，先后制定了多項關于生態環境保護的地方法規。如《海南省林地管理條例》《海南經濟特區水條例》《海南省自然保護區條例》《海南省環境保護條例》和《海南經濟特區農藥管理若干規定》《海南省南渡江生態環境保護規定》《海南省生態文明鄉鎮創建管理辦法》等。這些生態環境保護制度，從根本上為海南生態省建設提供了堅實保障。

2014年，經中共中央、國務院批準，海南省政府設立生態環境保護廳。生態環境保護廳設立以來，先后出臺了《海南省河道采砂管理規定》《海南省機動車排氣污染防治規定》《海南省黨政領導干部生態環境責任追究實施細則（試行）》《海南省生態保護紅線管理規定》《海南省珊瑚礁和硨磲保護規定》，并修訂了《海南經濟特區海岸帶保護與開發管理規定》等。此外，海南還在2015年率先提出了“河長制”，并于2016年出臺《海南省城鎮內河（湖）“河長制”實施辦法》。

在生態環境保護制度的保障下，海南生態文明建設取得了顯著的成績。在自然環境修復方面，堅持最大限度地恢復森林面積，截至2016年底，全省森林覆蓋率從建省時的38.3%提高到62.1%，數字背后是海南歷屆省委省政府的艱辛努力；在經濟發展方式方面，海南堅決不走“先污染后治理”的發展路子，寧可發展的慢一點，也要保護好海南的生態環境，將全島劃分為瓊北綜合經濟區、瓊南旅游經濟圈、西部工業走廊、東部沿海經濟帶、中部生態經濟區五個功能經濟區，[2]工業相對集中在西部工業走廊，并且堅持引進技術含量高、環境治理能力強、對環境污染小的企業和項目。此外，海南還將建設“文明生態村”作為載體，從整治農村環境著手，改善農村生活環境，幫助農民提升整體素質，促進農村經濟發展、增加農民收入。2006年、2013年中央電視臺和《人民日報》等多家中央媒體都分別對海南文明生態村進行過特別報道，肯定了海南文明生態村建設的成就。

二、海南生態省建設存在的問題

海南在生態省建設中積累了豐富的經驗，取得了不錯的成績，但也存在問題和不足，有待進一步創新和落實制度，推進生態文明建設再上新臺階。

一是落實“多規合一”不到位。2015年以來，海南開展省域“多規合一”改革，確定了生態保護和資源消耗的控制性目標，劃定了耕地、林地、海域岸線、水系和濕地的紅線，規劃做得十分具體。但從調研掌握的情況來看，在一些地方仍然存在落實不到位、執行不嚴格等問題，如項目不入園區、園區不按規劃、什么項目都上的問題時有出現。不容忽視的是，有些地方以美麗鄉村或特色鄉鎮的名目變相開發房地產項目。

二是海洋生態環境破壞問題持續存在。海南不僅具有1823公里海岸線，還被國家授權管轄南海海域，所以海洋生態也是海南生態文明制度體系的重要組成部分。但是由于觀念和習慣，以及人力財力有限等問題，海南在海洋生態環境保護制度落實還不到位，陸源污染、水產養殖污染、侵占海岸線等問題依然存在，在一些地方還有惡化的情況。

三是缺乏有效的宣傳機制。目前，海南生態文明制度建設的重點是各級政府的各種管控制度，缺乏完善、有效的宣傳機制，全社會尚未建立生態文明意識，在一些地方企業和民眾參與生態文明建設的程度低。此外，相當多的人對于生態文明建設的重要性認識不足，有的僅僅停留在解決臟亂差和多種樹養花的層面。endprint

四是環境監管機制不完善。海南省環保廳成立以來，在環境監管方面取得了突出的成效，但由于工作任務多壓力大，人力物力都相對不足，特別是基層，大部分市縣還未設置獨立的環保執法部門，鄉鎮更是沒有環保執法機構和編制。此外，在環境監管機制方面還存在一些問題，例如缺乏環境執法部門與司法部門的銜接，環境監測網絡系統還不完善。

三、繼續創新完善生態文明制度建設的對策

2016年，中央批準設立了國家生態文明試驗區。作為國內曾經首個生態文明示范區，海南并未列入此次試驗區試點，對此應該認真反思，并以此為契機，積極按照國家生態文明試驗區意見改革和完善海南生態文明制度。

一是推行綠色GDP核算試點。傳統的經濟發展觀是以GDP作為考核標準，這種發展觀能夠較好地反映一個國家或地區在一定時期內的經濟發展狀況，但是也有弊端，不能考核環境惡化、資源短缺、社會成本增加等因素，甚至有學者認為正是對GDP的片面追求，才導致這些問題的發生。針對唯GDP論的弊端，綠色GDP提出“將資源環境因素納入考核體系，對經濟過程中利用消耗的資源環境進行貨幣估價，核算經濟活動的資源環境成本，以此來調整GDP等傳統宏觀經濟總量。”[3]57這種計算方法彌補了傳統GDP的不足，作為衡量一個區域發展狀況的指標體系更加全面。在當前各省GDP排名，海南處于中下游水平，如果將環境納入經濟核算體系中，有學者指出，海南的綠色GDP會具有比較大的競爭優勢，也能更真實地反映海南人的生活質量。[4]373在綠色GDP的政策設計中，海南要積極發展綠色產業，以國際旅游島和全域旅游為契機，大力引進熱帶高效農業和生態旅游業。同時，要改變傳統重陸輕海的觀念，加大力度開發海洋生態產業鏈。與此同時，海南要繼續推進對政績考核的改革，將取消中部市縣GDP考核擴大到全省19個市縣，在對各級干部進行績效考核中增加環保的比重。

二是設計可行的生態補償機制?！笆濉逼陂g，海南共支出生態補償資金45.7億元，其中國家重點生態功能區轉移支付41.7億元、省級生態補償資金4億元。但存在的問題也不容忽視，主要是生態補償制度不完善，補償的范圍和標準都不明確，一些重要區域和生態服務功能未納入補償范圍；補償力度小，遠遠達不到農民保護生態環境付出的機會成本與投入成本；生態資金渠道和補償模式單一，海南現在的生態補償資金緊緊依賴政府財政資金，并且主要用于補償項目式的生態建設和森林管護人員。為此，需進一步完善生態補償相關法規政策，研究制定相關法規，設計可行的生態補償機制，將生態補償的范圍、對象、方式、標準及資金來源等以法律形式確定下來。補償機制要體現區域差別，并且涵蓋海洋和傳統民族文化的生態補償。同時，加強各級政府對生態補償的支持，建立企業資源有償使用制度，實現生態補償資金來源的多元化。

三是完善生態環境司法聯動機制。生態文明建設是一項綜合工程，除了政府相關職能部門，還需要公檢法部門的積極參與。在這方面，福建已經進行了成功的探索，在國內率先推出生態環境審判與聯動制度，先后出臺了20余份指導性司法文件，設立了71個生態環境專門審判庭、11個專門合議庭和12個生態巡回法庭。在全國法院系統，福建的生態法官人數、生態環境審判機構數、辦結生態環境案件數都居于首位。海南于2016年著手推進生態環境審判與聯動機制，出臺了《關于推進海南環境資源審判工作的改革試點方案》，2017年初提出了《海南環境資源執法司法聯動機制實施意見（試行）》。該實施意見包括建立聯席會議制度、聯動執法司法信息共享平臺、案件移送機制、重大案件會商和督辦制度、緊急案件聯合調查機制、獎勵懲戒機制等，其成效要在實踐中檢驗并不斷完善。

四是改進環境稅收政策。作為解決環境問題的外部性經濟手段，環境稅具有強制性和權威性，對生態文明建設特別具有積極的作用。海南率先試行環境稅改革，不僅可以通過制度約束力的稅收形式有效保護海南生態環境，而且可以為其他省市發展提供借鑒。就當前情況而言，海南可以從旅游稅、垃圾稅入手設計合理的稅收政策，同時對環境保護企業特別是先進的環保技術實施稅收減免或稅收補貼等優惠政策，使企業加大對環境保護先進技術和產品的開發、引進力度。

五是完善科技創新體制。當前我國的生態環境問題有一大部分都可以通過科技創新來解決，運用科技的創新實現產業結構的調整和升級，加大生態技術的投入實現資源回收利用率。要完善科技創新體制，引導企業加大對科技研發的投入。海南應結合本省地域特點，引導科研機構和企業進行熱帶生態農業、生態旅游業、海洋新能源開發等科技創新，并在政策上優化科技資源配置，積極推動科研機構和企業的聯合。同時，推行優惠政策激勵和扶持生態技術企業，完善人才工作機制，培養和引進高水平專業人才，為海南科技創新提供智力支持。

注 釋：

①2017年海南省第七次黨代會報告。

參考文獻：

[1]習近平.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社，2016.

[2]王明初，陳為毅.海南生態立省的理論與實踐[J].紅旗文稿，2007（14）.

[3]王金南等.中國環境政策改革與創新[M].北京：中國環境科學出版社，2008.

[4]顏家安.海南島生態環境變遷研究[M].北京：科學出版社，2008.

作者簡介：婁瑞雪（1985-），女，哲學碩士，河南封丘人，現任中共海南省委黨校哲學教研部講師，主要從事科學技術哲學、生態文明建設研究。

（責任編輯：朱希良）endprint