完善生態(tài)文明制度 建設(shè)美好新海南

摘要：生態(tài)環(huán)境是海南的突出優(yōu)勢，也是海南可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。海南確立生態(tài)立省發(fā)展戰(zhàn)略之后，經(jīng)過多年的探索實踐，先后制定了一系列的規(guī)章制度，為海南生態(tài)文明建設(shè)提供了制度保障。本文以海南省近年來生態(tài)建設(shè)經(jīng)驗和海南省七次黨代會提出建設(shè)美好新海南的目標(biāo)為依據(jù)，針對海南生態(tài)建設(shè)存在的問題，提出推行綠色GDP核算、設(shè)計生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)環(huán)境司法聯(lián)動、改進(jìn)環(huán)境稅收政策、完善科技創(chuàng)新體制等項繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)制度創(chuàng)新的對策。

關(guān)鍵詞：海南；生態(tài)文明；制度創(chuàng)新

中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號： CN61-1487-（2017）12-0069-03

2017年4月25日，中國共產(chǎn)黨海南省第七次代表大會報告提出了建設(shè)美好新海南的目標(biāo)，為未來五年安排部署了九大任務(wù)，其中將持續(xù)開展生態(tài)環(huán)境整治、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量擺在第二位，并對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)進(jìn)行了集中論述：“海南的青山綠水、碧海藍(lán)天是一筆既買不來也借不到的寶貴財富。”①確實，生態(tài)環(huán)境是海南的突出優(yōu)勢，也是海南可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。海南建省辦特區(qū)之后，經(jīng)過了數(shù)十年的艱難探索，確立了生態(tài)立省的發(fā)展戰(zhàn)略，成為當(dāng)時我國第一個生態(tài)示范省。經(jīng)過多年的探索實踐，海南省在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文化等方面都取得了一定的成績。海南省因生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢成為中外游客的度假天堂。2013年4月習(xí)近平總書記視察海南時，特別指出海南一定要保護(hù)好生態(tài)與環(huán)境，為全國生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)個表率，為子孫后代留下可持續(xù)發(fā)展的“綠色銀行”。總書記的期許，既是對海南生態(tài)文明建設(shè)成果的充分肯定，也是對海南進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的殷切囑托。那么，如何創(chuàng)造生態(tài)文明建設(shè)的海南范例呢？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部，根本在制度，首先必須加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。事實上，海南生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗也證明了這一點。海南省要繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，通過完善生態(tài)文明制度，引領(lǐng)海南綠色崛起，實現(xiàn)建設(shè)美好新海南目標(biāo)。

一、海南生態(tài)文明制度的實踐和探索

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，把不損害生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展底線，要實行最為嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)保制度，最嚴(yán)密的法制才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。[1]在生態(tài)文明制度建設(shè)方面，海南從本省實際情況出發(fā)，先后制定了切實有效的規(guī)章制度并認(rèn)真抓好落實。

1999年初，海南通過了《關(guān)于建設(shè)生態(tài)省的決定》，隨后通過立法頒布了《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，把保護(hù)開發(fā)“綠色之島”法定為特區(qū)一以貫之的百年大計。2005年，為全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，海南通過《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要（2005年修編）的決定》。在推進(jìn)各項建設(shè)的同時，依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，先后制定了多項關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方法規(guī)。如《海南省林地管理條例》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)水條例》《海南省自然保護(hù)區(qū)條例》《海南省環(huán)境保護(hù)條例》和《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)藥管理若干規(guī)定》《海南省南渡江生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》《海南省生態(tài)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建管理辦法》等。這些生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，從根本上為海南生態(tài)省建設(shè)提供了堅實保障。

2014年，經(jīng)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，海南省政府設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳。生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳設(shè)立以來，先后出臺了《海南省河道采砂管理規(guī)定》《海南省機(jī)動車排氣污染防治規(guī)定》《海南省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究實施細(xì)則（試行）》《海南省生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定》《海南省珊瑚礁和硨磲保護(hù)規(guī)定》，并修訂了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開發(fā)管理規(guī)定》等。此外，海南還在2015年率先提出了“河長制”，并于2016年出臺《海南省城鎮(zhèn)內(nèi)河（湖）“河長制”實施辦法》。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的保障下，海南生態(tài)文明建設(shè)取得了顯著的成績。在自然環(huán)境修復(fù)方面，堅持最大限度地恢復(fù)森林面積，截至2016年底，全省森林覆蓋率從建省時的38.3%提高到62.1%，數(shù)字背后是海南歷屆省委省政府的艱辛努力；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式方面，海南堅決不走“先污染后治理”的發(fā)展路子，寧可發(fā)展的慢一點，也要保護(hù)好海南的生態(tài)環(huán)境，將全島劃分為瓊北綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)、瓊南旅游經(jīng)濟(jì)圈、西部工業(yè)走廊、東部沿海經(jīng)濟(jì)帶、中部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)五個功能經(jīng)濟(jì)區(qū)，[2]工業(yè)相對集中在西部工業(yè)走廊，并且堅持引進(jìn)技術(shù)含量高、環(huán)境治理能力強(qiáng)、對環(huán)境污染小的企業(yè)和項目。此外，海南還將建設(shè)“文明生態(tài)村”作為載體，從整治農(nóng)村環(huán)境著手，改善農(nóng)村生活環(huán)境，幫助農(nóng)民提升整體素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入。2006年、2013年中央電視臺和《人民日報》等多家中央媒體都分別對海南文明生態(tài)村進(jìn)行過特別報道，肯定了海南文明生態(tài)村建設(shè)的成就。

二、海南生態(tài)省建設(shè)存在的問題

海南在生態(tài)省建設(shè)中積累了豐富的經(jīng)驗，取得了不錯的成績，但也存在問題和不足，有待進(jìn)一步創(chuàng)新和落實制度，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)再上新臺階。

一是落實“多規(guī)合一”不到位。2015年以來，海南開展省域“多規(guī)合一”改革，確定了生態(tài)保護(hù)和資源消耗的控制性目標(biāo)，劃定了耕地、林地、海域岸線、水系和濕地的紅線，規(guī)劃做得十分具體。但從調(diào)研掌握的情況來看，在一些地方仍然存在落實不到位、執(zhí)行不嚴(yán)格等問題，如項目不入園區(qū)、園區(qū)不按規(guī)劃、什么項目都上的問題時有出現(xiàn)。不容忽視的是，有些地方以美麗鄉(xiāng)村或特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名目變相開發(fā)房地產(chǎn)項目。

二是海洋生態(tài)環(huán)境破壞問題持續(xù)存在。海南不僅具有1823公里海岸線，還被國家授權(quán)管轄南海海域，所以海洋生態(tài)也是海南生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。但是由于觀念和習(xí)慣，以及人力財力有限等問題，海南在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度落實還不到位，陸源污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染、侵占海岸線等問題依然存在，在一些地方還有惡化的情況。

三是缺乏有效的宣傳機(jī)制。目前，海南生態(tài)文明制度建設(shè)的重點是各級政府的各種管控制度，缺乏完善、有效的宣傳機(jī)制，全社會尚未建立生態(tài)文明意識，在一些地方企業(yè)和民眾參與生態(tài)文明建設(shè)的程度低。此外，相當(dāng)多的人對于生態(tài)文明建設(shè)的重要性認(rèn)識不足，有的僅僅停留在解決臟亂差和多種樹養(yǎng)花的層面。endprint

四是環(huán)境監(jiān)管機(jī)制不完善。海南省環(huán)保廳成立以來，在環(huán)境監(jiān)管方面取得了突出的成效，但由于工作任務(wù)多壓力大，人力物力都相對不足，特別是基層，大部分市縣還未設(shè)置獨(dú)立的環(huán)保執(zhí)法部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是沒有環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)和編制。此外，在環(huán)境監(jiān)管機(jī)制方面還存在一些問題，例如缺乏環(huán)境執(zhí)法部門與司法部門的銜接，環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)還不完善。

三、繼續(xù)創(chuàng)新完善生態(tài)文明制度建設(shè)的對策

2016年，中央批準(zhǔn)設(shè)立了國家生態(tài)文明試驗區(qū)。作為國內(nèi)曾經(jīng)首個生態(tài)文明示范區(qū)，海南并未列入此次試驗區(qū)試點，對此應(yīng)該認(rèn)真反思，并以此為契機(jī)，積極按照國家生態(tài)文明試驗區(qū)意見改革和完善海南生態(tài)文明制度。

一是推行綠色GDP核算試點。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀是以GDP作為考核標(biāo)準(zhǔn)，這種發(fā)展觀能夠較好地反映一個國家或地區(qū)在一定時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，但是也有弊端，不能考核環(huán)境惡化、資源短缺、社會成本增加等因素，甚至有學(xué)者認(rèn)為正是對GDP的片面追求，才導(dǎo)致這些問題的發(fā)生。針對唯GDP論的弊端，綠色GDP提出“將資源環(huán)境因素納入考核體系，對經(jīng)濟(jì)過程中利用消耗的資源環(huán)境進(jìn)行貨幣估價，核算經(jīng)濟(jì)活動的資源環(huán)境成本，以此來調(diào)整GDP等傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)總量。”[3]57這種計算方法彌補(bǔ)了傳統(tǒng)GDP的不足，作為衡量一個區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)體系更加全面。在當(dāng)前各省GDP排名，海南處于中下游水平，如果將環(huán)境納入經(jīng)濟(jì)核算體系中，有學(xué)者指出，海南的綠色GDP會具有比較大的競爭優(yōu)勢，也能更真實地反映海南人的生活質(zhì)量。[4]373在綠色GDP的政策設(shè)計中，海南要積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，以國際旅游島和全域旅游為契機(jī)，大力引進(jìn)熱帶高效農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。同時，要改變傳統(tǒng)重陸輕海的觀念，加大力度開發(fā)海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。與此同時，海南要繼續(xù)推進(jìn)對政績考核的改革，將取消中部市縣GDP考核擴(kuò)大到全省19個市縣，在對各級干部進(jìn)行績效考核中增加環(huán)保的比重。

二是設(shè)計可行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。“十二五”期間，海南共支出生態(tài)補(bǔ)償資金45.7億元，其中國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付41.7億元、省級生態(tài)補(bǔ)償資金4億元。但存在的問題也不容忽視，主要是生態(tài)補(bǔ)償制度不完善，補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)都不明確，一些重要區(qū)域和生態(tài)服務(wù)功能未納入補(bǔ)償范圍；補(bǔ)償力度小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境付出的機(jī)會成本與投入成本；生態(tài)資金渠道和補(bǔ)償模式單一，海南現(xiàn)在的生態(tài)補(bǔ)償資金緊緊依賴政府財政資金，并且主要用于補(bǔ)償項目式的生態(tài)建設(shè)和森林管護(hù)人員。為此，需進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)政策，研究制定相關(guān)法規(guī)，設(shè)計可行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶ο蟆⒎绞健?biāo)準(zhǔn)及資金來源等以法律形式確定下來。補(bǔ)償機(jī)制要體現(xiàn)區(qū)域差別，并且涵蓋海洋和傳統(tǒng)民族文化的生態(tài)補(bǔ)償。同時，加強(qiáng)各級政府對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С郑⑵髽I(yè)資源有償使用制度，實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金來源的多元化。

三是完善生態(tài)環(huán)境司法聯(lián)動機(jī)制。生態(tài)文明建設(shè)是一項綜合工程，除了政府相關(guān)職能部門，還需要公檢法部門的積極參與。在這方面，福建已經(jīng)進(jìn)行了成功的探索，在國內(nèi)率先推出生態(tài)環(huán)境審判與聯(lián)動制度，先后出臺了20余份指導(dǎo)性司法文件，設(shè)立了71個生態(tài)環(huán)境專門審判庭、11個專門合議庭和12個生態(tài)巡回法庭。在全國法院系統(tǒng)，福建的生態(tài)法官人數(shù)、生態(tài)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)數(shù)、辦結(jié)生態(tài)環(huán)境案件數(shù)都居于首位。海南于2016年著手推進(jìn)生態(tài)環(huán)境審判與聯(lián)動機(jī)制，出臺了《關(guān)于推進(jìn)海南環(huán)境資源審判工作的改革試點方案》，2017年初提出了《海南環(huán)境資源執(zhí)法司法聯(lián)動機(jī)制實施意見（試行）》。該實施意見包括建立聯(lián)席會議制度、聯(lián)動執(zhí)法司法信息共享平臺、案件移送機(jī)制、重大案件會商和督辦制度、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制、獎勵懲戒機(jī)制等，其成效要在實踐中檢驗并不斷完善。

四是改進(jìn)環(huán)境稅收政策。作為解決環(huán)境問題的外部性經(jīng)濟(jì)手段，環(huán)境稅具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，對生態(tài)文明建設(shè)特別具有積極的作用。海南率先試行環(huán)境稅改革，不僅可以通過制度約束力的稅收形式有效保護(hù)海南生態(tài)環(huán)境，而且可以為其他省市發(fā)展提供借鑒。就當(dāng)前情況而言，海南可以從旅游稅、垃圾稅入手設(shè)計合理的稅收政策，同時對環(huán)境保護(hù)企業(yè)特別是先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)實施稅收減免或稅收補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，使企業(yè)加大對環(huán)境保護(hù)先進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)品的開發(fā)、引進(jìn)力度。

五是完善科技創(chuàng)新體制。當(dāng)前我國的生態(tài)環(huán)境問題有一大部分都可以通過科技創(chuàng)新來解決，運(yùn)用科技的創(chuàng)新實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，加大生態(tài)技術(shù)的投入實現(xiàn)資源回收利用率。要完善科技創(chuàng)新體制，引導(dǎo)企業(yè)加大對科技研發(fā)的投入。海南應(yīng)結(jié)合本省地域特點，引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)進(jìn)行熱帶生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、海洋新能源開發(fā)等科技創(chuàng)新，并在政策上優(yōu)化科技資源配置，積極推動科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的聯(lián)合。同時，推行優(yōu)惠政策激勵和扶持生態(tài)技術(shù)企業(yè)，完善人才工作機(jī)制，培養(yǎng)和引進(jìn)高水平專業(yè)人才，為海南科技創(chuàng)新提供智力支持。

注 釋：

①2017年海南省第七次黨代會報告。

參考文獻(xiàn)：

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[3]王金南等.中國環(huán)境政策改革與創(chuàng)新[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008.

[4]顏家安.海南島生態(tài)環(huán)境變遷研究[M].北京：科學(xué)出版社，2008.

作者簡介：婁瑞雪（1985-），女，哲學(xué)碩士，河南封丘人，現(xiàn)任中共海南省委黨校哲學(xué)教研部講師，主要從事科學(xué)技術(shù)哲學(xué)、生態(tài)文明建設(shè)研究。

（責(zé)任編輯：朱希良）endprint