南京市六合區耕地實施輪作休耕的現實意義及對策

何玉奎 王克春

摘要 開展耕地輪作休耕制度試點是推進農業供給側結構性改革的有效手段，是促進農業可持續發展的有效途徑，如何實施耕地輪作休耕成為當前農業發展的重要議題。本文闡述了南京市六合區實施輪作休耕的現實意義，分析了存在的問題，并提出了相應的對策，以期為六合區及其他條件相近地區實施輪作休耕提供參考。

關鍵詞 耕地；輪作休耕；現實意義；問題；對策；江蘇南京；六合區

中圖分類號 S34 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）22-0198-02

六合區屬南京北大門，地處北緯32°11′～32°37′，東經118°34′～119°03′。全區耕地面積5.88萬hm2，農作物常年播種面積9.87萬hm2。六合區為全力推進農業供給側結構性改革，促進農業可持續發展，自2016年起就積極組織開展耕地輪作休耕制度試點工作。2016年實施耕地輪作休耕2 000 hm2，其中糧綠輪作800 hm2，休耕培肥1 200 hm2；實施區域共涉及5個街鎮、16個社區村、34戶休耕主體。2017年實施耕地輪作休耕2 000 hm2，其中糧綠輪作673 hm2、深耕曬垡533 hm2、休耕培肥794 hm2；實施區域共涉及5個街鎮、24個社區村、100戶休耕主體。

1 現實意義

1.1 實施輪作休耕是增強農業發展后勁的需要

以前六合區為增產量保供給，實施“以豐補歉”策略，耕地超強度開發，化肥、農藥大量使用，導致農業生態環境透支。通過實施輪作休耕，減少小麥低質低效區種植面積，減輕耕地開發強度，減少化肥、農藥的投入，有利于農業面源污染修復，促進農業可持續發展。同時，將水稻與綠肥作物輪換種植，可以調節土壤理化性狀、改良土壤生態，實現種地養地相結合，增強農業發展后勁[1]。

1.2 實施輪作休耕是推進農業結構調整的需要

2018年六合區小麥夏收面積2.63萬hm2，品種以寧麥13、揚麥20為主，全區小麥平均產量5 086.5 kg/hm2，扣除生產成本（含小麥一季土地租金）后純收益為137元/hm2。全區小麥面積雖大，但多而不優，競爭力弱的問題日益凸顯，尤其是北部街鎮丘陵山區土壤貧瘠地區，小麥產量低、品質差，迫切需要通過輪作休耕，調整優化種植結構，減少小麥種植面積，增加優質水稻供給，全面提升農業供給體系的質量和效率。

1.3 實施輪作休耕是發展優質稻米產業的需要

2018年六合區水稻種植面積3.14萬hm2，其中粳稻1.61萬hm2、秈稻1.53萬hm2。種植品種以南粳5055、兩優688等優質食味水稻品種為主。近年來，六合區在全省和全市優質稻米評選大賽中，多個優質稻米品牌獲得獎項，其中艾津公司的“艾津歐標”、天緯公司的“粳韻”、述林家庭農場的“綠色金陳”、北岸春正公司的“北岸春田”、春景園公司的“吳氏粳米”、宏洲公司的“紅舟”等多個優質稻米品牌均產自輪作休耕的實施區域。

1.4 實施輪作休耕是緩解季節茬口矛盾的需要

六合區農作物種植模式以稻麥輪作為主，土地流轉率達84%，大部分土地經營權集中在種植大戶手上。種植大戶為降低粳稻水分，節約晾曬或烘干成本，常常在粳稻收獲后直接出售。因此，大部分種植大戶都有“養老稻”的習慣。六合區粳稻收獲期主要集中在11月上中旬，且收獲期較長，部分粳稻甚至延遲到12月收獲，嚴重影響了小麥適期適量播種，導致六合區粳稻茬晚播小麥面積增大，播量過大、分蘗減少，全區小麥苗情不平衡性突出，且小麥產量低、品種差，收獲期偏遲，影響下茬水稻種植。通過耕地輪作休耕，可提前栽插水稻，緩解六合區季節茬口矛盾，提升優質水稻的品質和產量。

1.5 實施輪作休耕是實施鄉村振興戰略的需要

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，也是2018年中央一號文件的總要求。開展耕地輪作休耕制度試點，探索六合區生態環境有效治理方式，進一步改良土壤、改善生態。通過糧綠輪作，在綠肥盛花期一大片紫色花海熠熠奪目，成為美麗鄉村的一道亮麗風景線，可助力鄉村旅游的發展。

2 存在的問題

2.1 紫云英長勢受多重因素影響

2018年六合區紫云英長勢總體不如2017年，究其原因：一是粳稻收獲時間過遲導致紫云英播種過晚，影響紫云英生長和產量；二是2017年冬季雨雪較多，田間水稻高茬被大雪壓倒，未能及時清理，影響紫云英生長；三是農民種植紫云英水平有待提高，特別是農民普遍缺乏耕地開溝的意識。

2.2 休耕面積不能滿足農民需求

六合區農民休耕愿望強烈，需求量大，特別是北部小麥低質低效的丘陵山區，每年2 000 hm2的休耕面積遠不能滿足農民需求。據2018年摸底調查，六合區北部竹鎮、馬鞍、冶山3個街鎮愿意實施耕地輪作休耕的農民就有342戶，休耕規模達7 313 hm2，涉及20個社區村。

2.3 集中連片推進不能優選休耕農民

利用衛星遙感技術開展耕地輪作體耕監測，項目要求實施區域集中連片推進，六合區部分休耕意愿強烈、實施效果較好的其他區域農民就會被排除在外，不能享受國家休耕補助政策，特別是生產優質稻米的適度規模經營主體，也無法實施輪作休耕。

2.4 農業部門缺乏有效的監管措施

部分休耕農民注重眼前經濟利益，社會效益和生態效益意識較淡薄，且休耕意愿受天氣因素影響較大，難以避免休耕農民自行調整的現象。如休耕農民在休耕申報時積極主動，并簽訂休耕協議，臨到綠肥播種時，若氣候條件利于小麥適期適墑播種，部分注重眼前利益的休耕農民便放棄休耕，重新種植小麥，對此農業部門缺乏有效的監管措施，不利于輪作休耕項目的順利開展。

3 對策

3.1 加大宣傳力度，提高農民意識

由于知識和文化水平限制，部分農民認為自己的耕種方式被輪作休耕打亂了，自己的收入也減少了，于是內心很抵觸該制度的實施。開展耕地輪作休耕制度試點工作，必須加大宣傳力度，讓農民充分認識到，在我國經濟發展新常態的背景下推進耕地輪作休耕的重要性和必要性，徹底轉變傳統的“多熟、多產，高產、高效”的農業發展觀念，樹立“輪作、休耕”是為了今后更快、更好、綠色、可持續發展的理念。因此，為了實施輪作休耕制度，要切實做好前期宣傳工作，從根本上改變農民的陳舊觀念[1]。

3.2 優選實施區域，凸顯休耕成效

在年初和小麥收獲期組織人員深入田間地頭，開展輪作休耕摸底調查，優選休耕實施區域。六合區小麥產量由南到北逐漸下降，特別是北部竹鎮、馬鞍、冶山3個街鎮，小麥產量低、品質差，屬六合區小麥低質低效區。從2018年調查的北部3個街鎮種植大戶的種植效益來看，小麥平均產量3 754 kg/hm2，扣除生產成本（含小麥一季土地租金），虧損2 699元/hm2。因此，六合區將北部地力貧乏的竹鎮、馬鞍、冶山3個街鎮的丘陵山區、耕作層被破壞、地力部分流失的土地整理項目區作為優先輪作休耕試點區域，最大程度發揮輪作休耕的實施效果[2]。

3.3 確定合理補償，保障農民利益

一是實施前六合區農業局、街鎮農業服務中心、種植大戶簽訂三方輪作休耕協議，保障休耕農民利益和項目順利實施。二是積極爭取財政補助資金，2016年、2017年六合區分別爭取省級財政補助資金600萬元和520萬元，省級補助標準分別為糧綠輪作3 000元/hm2、深耕曬垡2 175元/hm2、休耕培肥3 000元/hm2；連續2年爭取區級財政配套專項資金115萬元，對實施糧綠輪作的農民進行追加補助，同時為項目實施、效果監測、第三方核查等工作提供經費保障。三是六合區為充分調動休耕農民種植綠肥積極性，提升綠肥種植管理水平，在省級補助標準的基礎上，根據第三方核查綠肥盛花期田間長勢結果給予考核追加補助[3]。

3.4 強化技術支撐，夯實休耕基礎

一是六合區成立輪作休耕技術指導小組，負責實施區域的技術指導、宣傳培訓、效果監測等工作，并分街鎮開展輪作休耕技術培訓和巡回指導，對面積較大、任務較重的休耕農民實行重點指導；二是組織召開輪作休耕技術培訓會和現場觀摩會，提升農民休耕作業水平和效果；三是在實施區域建立效果監測點，聘請第三方檢測機構分別在項目實施前后采集土樣檢測土壤成分、理化性狀等，跟蹤調查輪作休耕效果；四是通過六合農林信息網、報紙、電視等媒體，多渠道、多形式廣泛宣傳耕地輪作休耕的重要意義和相關要求，通過典型示范、經驗交流等方式，宣傳工作成效，營造休耕氛圍[4]。

3.5 嚴格監管核查，確保實施效果

一是六合區在項目實施之初，委托第三方中介機構對項目實施情況進行全程跟蹤核查，根據核查結果，經公示無異議后，發放補助資金；二是在試點過程中，強化對休耕物資的監管，通過政府采購中心公開采購休耕物資，并對休耕物資抽樣封存送檢；三是區農業局會同相關部門對項目實施過程進行監督檢查，重點檢查休耕面積、補貼公示、措施落實等情況，及時發現和處理問題；四是嚴格按照項目資金管理要求，加強項目預算與財務監管，確保項目資金實行專賬管理、專款專用。

3.6 結合稻米開發，形成自覺休耕

在當前全面推進農業高質量發展的大背景下，生產開發優質食味稻米、打造優質稻米品牌是助推農業轉型升級、提質增效的有效手段和措施，實施輪作休耕有利于提升稻米品質和產量，增加優質稻米供給。通過休耕政策扶持，鼓勵農民實施輪作休耕，在實施過程中引導農民把輪作休耕和優質稻米生產開發有機結合起來，讓休耕農民在優質稻米生產開發中獲得豐厚利潤，使輪作休耕成為農民的自覺行為，推動輪作休耕制度長效機制的形成。

4 參考文獻

[1] 黃國勤，趙其國.江西省耕地輪作休耕現狀、問題及對策[J].中國生態農業學報，2017，25（7）：1002-1007.

[2] 楊文杰，鞏前文.國內耕地休耕試點主要做法、問題與對策研究[J].農業現代化研究，2018，39（1）：9-18.

[3] 黃國勤，趙其國.中國典型地區輪作休耕模式與發展策略[J].土壤學報，2018，55（2）：283-292.

[4] 謝花林，翟群力，盧華.我國耕地輪作休耕制度運行中的監督機制探討[J].農林經濟管理學報，2018，17（4）：455-462.