我國漁船技術監督法規體系現狀與對策

韓夢遐 張祝利

摘要 在政府推進職能轉變、漁船檢驗監督管理體制機制改革的背景下，概述了與漁船技術監督檢驗相關的法律、法規及配套部門規章和其他規范性文件等的內容、作用及層級關系，分析了我國漁船技術監督法規體系存在的問題，并提出相應的對策，以期為推進我國漁船檢驗立法工作的規范化進程提供參考。

關鍵詞 漁業船舶；技術監督；法律法規；現狀；問題；對策

中圖分類號 F326.4 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）22-0269-04

法律法規是指中華人民共和國現行有效的法律、行政法規、司法解釋、地方法規、地方規章、部門規章及其他規范性文件以及對于該等法律法規的不時修改和補充[1]。我國于1986年1月首次頒布的《中華人民共和國漁業法》第二十六條規定：制造、更新改造、購置、進口的從事捕撈業的船舶經漁業船舶檢驗部門檢驗合格，方可下水作業[2]；2003年8月，國務院以第383號令發布實施《中華人民共和國漁業船舶檢驗條例》的第三條規定：中華人民共和國漁業船舶檢驗局行使漁業船舶檢驗及其監督管理職能，地方漁業船舶檢驗機構依照本條例規定，負責有關的漁業船舶檢驗工作[3]。上述法律和行政法規的相關規定，確立了我國漁業船舶及產品法定檢驗的屬性，并法定授權國家和地方漁業船舶檢驗機構行使行政執法權力，其行政執法依據包括法律、行政法規、地方性法規、規章、其他規范性文件和技術性文件共六大類別，其體系構架及層級關系見圖1。

1 我國漁船技術監督法規體系現狀

1.1 法律

法律是由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會制定頒布的規范性法律文件。法律的效力低于憲法，不能與憲法相抵觸[4]。與漁船監督管理直接相關的國家法律有《漁業法》《行政許可法》《海上交通安全法》和《海洋環境保護法》等（圖2）。

1.1.1 《漁業法》。《漁業法》確立了我國漁船檢驗監督管理的法律地位。1986年國家《漁業法》的頒布實施是我國漁業發展史上的一個重要里程碑，其以法律形式確定了以養為主，養殖、捕撈、加工并舉，適合我國國情的漁業經濟發展方針，制訂了保護和合理利用漁業資源、促進漁業經濟發展的法律制度。《漁業法》根據我國國情、漁業經濟發展以及國際海洋制度的變革經歷了4次修正，不斷完善和發展，對保護漁業資源、維護國家漁業權益和漁民合法權益起到了重要作用，是我國各級漁船檢驗監督管理機構對漁業船舶及船用產品實施法定檢驗的基本法律依據。

1.1.2 《行政許可法》。《行政許可法》將漁業船舶及其配套裝備的檢驗審批事項納入國家行政許可范疇。《中華人民共和國行政許可法》是繼行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復議法之后對行政機關的工作產生重要影響的一部法律。國家在進行行政管理時，對涉及公共安全與公共利益的活動要實行事前許可制度。《行政許可法》第十二條規定，直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，且通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項才可設定行政許可[5]。漁業船舶及其配套裝備的生產、使用直接關系到漁民群眾的生命財產安全。因此，經漁業船舶檢驗部門按照相關技術標準、技術規范檢驗合格后頒發相關證書、允許投入使用的漁業船舶及其配套裝備，才屬于國家行政許可范疇。

1.2 行政法規

行政法規是國家最高行政機關國務院制定的規范性文件，行政法規的效力高于地方性法規和規章[6]。行政法規是指國務院根據憲法和法律，按照法定程序制定的有關行使行政權力，履行行政職責的規范性文件的總稱。行政法規一般以條例、辦法、實施細則、規定等形式發布。與漁船檢驗監督管理直接有關的行政法規有《漁業船舶檢驗條例》和《漁港水域交通安全管理條例》等（圖3）。

1.2.1 《漁業船舶檢驗條例》。《漁業船舶檢驗條例》的頒布，是我國漁業船舶檢驗工作步入法制化軌道的重要標志。2003年8月，國務院以第383號令發布實施《中華人民共和國漁業船舶檢驗條例》。《漁業船舶檢驗條例》是《漁業法》的第1部配套法規，是國家第1次以行政法規的形式確立了我國漁業船舶法定檢驗制度，是我國漁業船舶檢驗工作步入法制化軌道的重要標志。《漁業船舶檢驗條例》對我國漁船檢驗及監督管理工作作了明確事權劃分，規定國務院漁業行政主管部門主管全國漁業船舶檢驗及其監督管理工作，中華人民共和國漁業船舶檢驗局行使漁業船舶檢驗及監督管理職能，地方漁業船舶檢驗機構依照本條例規定，負責有關的漁業船舶檢驗工作；《漁業船舶檢驗條例》還確立了對漁業船舶實行初次檢驗、營運檢驗和臨時檢驗3種方式的強制檢驗制度，強調對涉及航行作業安全的漁船用品須經檢驗合格后方可裝船使用，明確了漁船法定檢驗的監督管理要求及法律責任。

1.2.2 《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》。《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》[7]由國務院發布于1989年7月，是《海上交通安全法》的配套法規。自1989年8月1日起施行。《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》對漁業船舶、漁港和漁港水域作出了明確定義，明確了漁業船舶是指從事漁業生產的船舶以及屬于水產系統為漁業生產服務的船舶。《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》適用于在我國沿海以漁業為主的漁港和漁港水域航行、停泊、作業的船舶、設施和人員以及船舶、設施的所有者、經營者，旨在立法保障漁業船舶和人員的航行、停泊和作業安全。

1.3 地方性法規

地方性法規是指由省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府根據法律、行政法規、地方性法規并按照法定程序所制定的普遍適用于本地區行政管理工作的規定、辦法、規則等規范性文件的總稱[8]。如《山東省漁業港口和漁業船舶管理條例》《浙江省漁港漁業船舶管理條例》等地方性法規，其效力低于憲法、法律和行政法規，且只能在地方區域內發生法律效力，屬規范性法律文件（圖4）。

1.4 規章

1.4.1 部門規章。部門規章是國家最高行政機關所屬的各部門、委員會在自己的職權范圍內發布的調整部門管理事項的規范性文件[9]。部門規章是執行性或者補充性的行政規范，在缺乏法律、國務院行政法規和決定、命令的情形下，國務院所屬各部門因管理需要主動地制定和發布部門規章。與漁船檢驗監督管理直接有關的部門規章有《漁業捕撈許可管理規定》《漁業船舶登記辦法》等逾10部由農業部等國務院各部委發布的部門規章（圖5）。部門規章應服從憲法、法律和行政法規，部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力。

（1）《漁業捕撈許可管理規定》對保護我國近海漁業資源和保障漁業生產者的合法權益發揮了重大作用。2002年8月23日農業部令第19號會發布《漁業捕撈許可管理規定》[10]，自2002年12月1日起施行，這部規定是農業部在1983年原農牧漁業部發布的《海洋捕撈漁船管理暫行辦法》和1989年農業部發布、1997年修訂的《漁業捕撈許可證管理辦法》的基礎上重新修訂的。《漁業捕撈許可管理規定》的出臺，對進一步控制捕撈強度，保護和管理、利用漁業資源，維護漁業生產秩序，保障漁業生產者的合法權益具有重要意義。《漁業捕撈許可管理規定》分別于2004年、2007年和2013年實施了3次修訂。《漁業捕撈許可管理規定》明確了國家對捕撈業實行船網工具控制指標管理制度；對海洋捕撈漁船和作業場所的分類標準作出了界定；統一規范了核定作業類型的種類，明確國家和省級的捕撈許可證發放權限以漁業水域、作業方式和漁船性質來劃分；對漁業捕撈活動、漁船、捕撈漁船、捕撈輔助船、非專業漁船、遠洋漁船、船網工具控制指標等12個專門用語作出了定義。

（2）《中華人民共和國漁業船舶登記辦法》規范了我國漁業船舶登記管理秩序。為加強漁業船舶監督管理，確定漁業船舶的所有權、國籍、船籍港及其他有關法律關系，保障漁業船舶登記有關各方的合法權益，農業部于1996年1月發布《中華人民共和國漁業船舶登記辦法》[11]，對漁業船舶的船名核定、所有權登記、租賃、變更和注銷登記、證書換發和補發、以及監督管理等作出規定。2012年，為了切實加強漁船管理，控制捕撈強度，維護漁業生產秩序，農業部對該辦法實施了第4次修訂完善，自2013年1月1日起施行。

1.4.2 地方政府規章。地方政府規章是指由省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府根據法律、行政法規、地方性法規并按照法定程序所制定的普遍適用于本地區行政管理工作的規定、辦法、規則等規范性文件的總稱[8]。目前我國大部分省（市、區）均制訂了涉及漁業船舶監督管理的地方政府規章，如海南省人民政府頒布的《海南省海洋漁船安全生產管理規定》、山東省人民政府頒布的《山東省沿海水域漁船漁港安全監督管理辦法》等，這些地方政府規章對于加強漁船和漁港管理，保障漁船所有人、經營人的生命財產安全和合法權益發揮了重要的作用（圖6）。

1.5 其他規范性文件

其他規范性文件是指政府機關及被授予組織為實施法律、法規和規章實現行政管理職能，在法定權限內制定的除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的決定、命令和行為規則的總稱[12]。對我國漁船監督檢驗工作而言，其他規范性文件是對法律法規、部門規章等行為準則要求作出更具體化、更具有可操作性的規定，且各級驗船人員在技術監督檢驗工作中廣泛使用的重要規范性文書，如漁業船舶法定檢驗的相關規則等（圖7）。在法律效力上，具有與其他行政行為相同的公定力、拘束力、確定力和執行力，起到對法律、法規、規章的補充和細化作用。

1.5.1 《漁業船舶法定檢驗規則（2000）》。《漁業船舶法定檢驗規則（2000）》[13]于2000年6月1日由農業部漁業船舶檢驗局公布實施，是我國漁業船舶檢驗工作開展以來最完善的一部技術規則，是我國漁船檢驗與監督管理工作中的重要技術依據。該規則是在1993年農業部發布的《海洋漁船安全規則》的基礎上修訂而成，在當時的歷史背景下，《漁業船舶法定檢驗細則》貫徹執行《漁業法》對漁業船舶實施檢驗管理的要求，并吸納了國際漁船公約的有關技術要求，在內容上既考慮到我國漁業船舶的建造與技術發展水平，又兼顧了滿足海洋環境保護和與國際公約接軌的需要，是一部既具有前瞻性、又切合實際且更具可操作性的重要技術規則。它的頒布實施，對保證我國漁業船舶具備安全航行和作業、防止污染環境、保障人命財產安全，推動我國漁業船舶法定檢驗工作的發展，促使我國漁業船舶檢驗事業的規范化、法制化管理等方面發揮了極為重要的作用。

1.5.2 漁業船舶法定檢驗規則（遠洋漁船2015）。漁業船舶法定檢驗規則（遠洋漁船2015）[14]由農業部漁業船舶檢驗局于2015年12月1日頒布實施，是我國首部專門為遠洋漁船制定的技術規則。該規則是為了適應新時期遠洋漁業安全生產管理的要求而修訂頒布的，它替代了《漁業船舶法定檢驗規則（2000）》中有關遠洋漁船檢驗的規定。這是我國首部專門為遠洋漁船制定的技術細則，統籌考慮了我國法律法規以及國際相關公約的要求，堅持“分類指導、分級管理”的原則，針對遠洋漁船生產作業海域的不同規定了不同的檢驗要求，增強了規則的可操作性；強調了船舶所有人、設計修造企業和監理檢測機構在船舶“建、修、用、管”中的安全管理責任，突出了漁船檢驗機構監管職責。

1.6 技術文件

技術性文件是指行業主管部門及相關部門根據特定的管理實際，系統制定并以文件形式發布的統一協定，其中包含可用來為某一范圍內的活動及其結果制定規則、導則或特性定義的技術規范或者其他精確準則，其目的是確保材料、產品、過程和服務能夠符合需要[15]。一般以規范、規程、指南、標準等形式發布，是漁船及船用產品設計、建造、監督管理、質量評價等工作環節中普遍采用的技術依據。其中，規范是為了實現“規則”中提出的技術要求，對漁船建造中的設計、施工、制造、檢驗等環節的技術事項所做出的系統性規定；規程是對漁船檢驗、安全、安裝、捕撈作業等操作、工藝、管理和實施程序等所做的統一規定；指南則是行業主管部門根據特定的漁船檢驗與監督管理系統制定出的幫助驗船師做出恰當處理的指導意見；而標準則是漁船及漁船用產品檢驗及質量評價的重要依據，主要針對產品、方法、符號、概念等基礎性技術要求，其目的是確保材料、產品、過程和服務能夠符合需要。國際公約依照名稱的不同分類如下[16]，一是海事公約，指IMO通過締約國外交大會訂立的多邊條約，其內容主要是立法性的，規定IMO締約國應遵守的一些行為規則和制度，用于解決國際海事關系某一方面具體行政性、技術性問題；二是海事議定書，締約國對條約或協定的解釋、補充、修改或延長有效期以及關于某些技術問題所議定締結的國際法律文件，通常以議定書命名；三是海事修正案，對公約附則中的技術或操作規范的修改稱為修正案；四是公約、協定、議定書和修正案的附則，如《1974年國際海上人命安全公約》下附帶的IGC CODE、INF CODE等強制性規則（圖8）。

2 問題與對策

2.1 在國家對漁船檢驗監管體制改革新要求的背景下，迫切需要構建適應新形勢的漁船技術法規體系

新一屆中央政府成立以來，為發揮市場配置資源的決定性作用，進一步打開“政府職能轉變”這扇大門，重點落在簡政放權上。2018年3月，國務院機構改革貫徹落實黨的十九大和十九屆三中全會精神，按照優化協同高效的原則，將漁船檢驗和監督管理職責劃入交通運輸部，通過體制機制改革進一步優化機構設置和職能配置，理順船舶檢驗與監管的職責關系。目前的漁船法規體系均是在漁船獨立檢驗監管機制的歷史背景下建立起來的，現有的行政法規和技術文件均已不能適應改革的要求，且與相關國際公約及交通運輸船舶的檢驗監管體系脫節。因此，為堅決落實國家新形勢下的改革要求，首先，研究構建與交通系統相銜接的法律法規及規章制度體系，應深入分析現有的涉及漁船檢驗監管的法律法規，并盡快完成修訂，確保各項工作能在依法、合規、科學、公正的前提下開展；其次，對現有的規章制度和技術文件進行梳理修訂，使其與強化事中事后監管的工作機制相適應；再次，探索試行技術檢驗與監督管理相分離的工作機制，新建工作制度、明確各方法律責任，大力推進“檢管分離”機制的有效運行。

2.2 我國現有漁業法律法規和管理制度制修訂滯后，迫切需要建立漁船技術法規實時跟蹤及動態修訂機制

隨著我國漁業的迅猛發展，新船型、新技術、新裝備在新建漁船中得到更廣泛的應用，國際漁船相關公約的不斷生效與更新，以及漁業安全管理工作的不斷強化，我國現有漁業法律法規和管理制度建設比較滯后，一些技術法規已經幾年甚至10多年未修訂。法規的供給更新滯后制約了漁業船舶檢驗監督管理工作的改革與發展，也阻礙了漁船現代化的發展。應借鑒和參考國外先進的經驗和做法，建立起漁船技術法規實時跟蹤及動態修訂機制，加強國際公約的研究，對滯后和陳舊的法律法規進行及時更新，制定既與國際公約接軌又符合我國國情的漁業法律法規，保證漁業船舶檢驗監督管理和執法的公正、規范、有效和務實。

2.3 漁船法規研究隊伍薄弱，迫切需要培育一支復合型專家人才隊伍

漁業船舶技術法規體系的建設是一項系統工程，從技術研發，規則、規范和標準的制定、形成、推廣到國際化進程的各個環節對技術法規研究人才提出了很高要求。但長期以來，國家尚未設立漁船技術法規研究機構，導致專業人員技術水平呈下降趨勢，漁船標準化的研究弱化，技術法規的更新滯后嚴重，加劇了與國際技術規則水平的差距。因此，迫切需要培養既具備漁船標準化知識、熟悉產業政策和相關法律法規，又掌握國際船舶技術與法規發展動態并具備較高外語水平的復合型專門人才構建起技術法規體系。高水平漁船技術規則、規范和標準化研究專家團人，致力于深入研究與我國漁船產業與技術發展現狀相適應的技術法規，解決漁船檢驗中遇到的技術難題并給予權威性解釋，實質性參與國際標準化活動，努力推進我國漁船檢驗立法工作的規范化和系統化進程，進而提高我國漁船的技術進步和安全水平。

3 結語

我國漁船檢驗事業經過30多年的快速發展，逐步建立了具有中國特色的漁船檢驗管理體系。《漁業法》《漁業船舶檢驗條例》的頒布，確立了我國漁船及船用產品法定檢驗的屬性和地位；隨著各省、自治區、直轄市大批地方性法規的陸續出臺，《漁業捕撈許可管理規定》《漁業船舶登記辦法》等部門規章、《江蘇省漁業安全生產管理辦法》《廣東省漁業捕撈許可證管理辦法》等地方政府規章的先后發布，其他規范性文件及規范、規程、指南的制定及標準體系的構建，漁船技術法規從無到有，目前已形成了系統化的漁船技術法規體系，為我國漁船檢驗及監督管理工作規范、有序的開展奠定了堅實的法制基礎。但隨著國家對漁船檢驗監管體制改革提出新的要求，技術檢驗職能劃歸交通系統后，應在將漁船技術法規體系逐步融合至商船及其他船舶法規體系的基礎上，突出漁船捕撈、加工儲運及漁業管理等特殊性，不斷強化社會對漁業作業安全、環境安全理念和法制觀念的關注，促進新技術、新裝備的應用，漁船檢驗管理應加快與國際接軌進程等。當前迫切需要解決我國漁船法規研究隊伍薄弱、漁船技術法規體系構架不完善、行政法規缺乏修訂依據、漁船法規技術研究不足、漁船技術法規及時動態修訂機制尚未建立健全等問題，以期不斷推進我國漁船檢驗立法工作的規范化和系統化進程。

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