基于“互聯網＋”的土地整治模式研究

朱高峰 唐祥云

摘要：通過問卷調查的方法了解現行土地整治機構信息化方面的不足，針對土地整治工作不同方面提出網絡信息系統方案來構建新型的土地整治模式，探索“互聯網+”時代下土地整治的新模式。結果表明，當前土地整治工作整體信息化程度不高，應當構建全新的土地整治模式。從信息交互、資金管理、項目管理和監管監測等四個方面提出網絡信息系統方案，構建土地整治的“互聯網+”模式。

關鍵詞：土地整治;互聯網+;信息交互;資金管理;項目管理;監管監測

中圖分類號：F323.3? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）21-0040-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.21.010? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Mode of Land Consolidation Based on Internet Plus

ZHU Gao-feng，TANG Xiang-yun

（School of Resource and Environmental Sciences，Wuhan University，Wuhan 430070，China）

Abstract： The new mode of land consolidation based on the internet plus is explored. The main method used is knowing dificients of current mode of land consolidation in informatization through questionnaires and proposing scheme of establishing information system to achieve the new land consolidation mode. Results show that current land consolidation is not highly informationized，needing to build a whole new mode. Conclusion is that through four internet system schemes consist of information interaction，finance management，project control and supervision，we can build a land consolidation mode based on internet plus.

Key words： land consolidation;internet plus;information interaction;finance management;project control;supervision

1? 背景研究

1.1? 土地整治地位日益凸顯

土地整治作為國土資源管理的重要內容，實施至今已有十多年的時間[1]。一開始的土地整治，主要是對農村道路、農田以及城鎮工礦用地進行治理，對于土地集約利用、保護耕地、提升耕地質量、改善農村環境等都發揮了重要作用。新時代的土地整治，其內涵得到極大擴展，現已成為推進農業現代化、建設美麗鄉村、加快城鎮化進程、縮小城鄉差距的重要手段。

1.2? 互聯網日益普及

隨著互聯網技術的發展，中國的網絡普及率也越來越高。根據2018年3月5日中國互聯網信息中心（CNNIC）發布的第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2017年12月，中國網民規模達7.72億，網絡普及率達到了55.8%，并且處于穩步上升的趨勢。

1.3? “互聯網+土地整治”勢在必行

李克強總理曾在2015年國務院政府工作報告中提出，政府將制定“互聯網+”行動。2015年7月，國務院《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》提出，各地區、各部門要在實踐中大膽探索拓展，相互借鑒“互聯網+”融合應用成功經驗，促進“互聯網+”新業態、新經濟發展。所謂“互聯網+”，就是在社會各個領域中融入移動互聯網、云計算、大數據等現代信息技術，從而形成促進經濟社會更高效發展的新模式、新形態。

現行的土地整治多采用人工模式進行項目的實施和監管，不僅效率不高，內外業資料的處理也需要大量的人力物力支撐。如果在土地整治中借助互聯網信息技術，實現土地整治各個環節的智能化作業，必能大大提升土地整治工作效率和成果質量[2]。

2? 現行土地整治中的互聯網應用現狀

為了解現行土地整治工作中應用互聯網的現狀，本研究采用對湖北省內各個市縣從事土地整治工作人員和土地整治機構人員發放問卷的方式進行調查。共發放問卷111份，其中有效問卷111份。問卷內容主要從信息共享、一張圖及綜合監管平臺應用、項目監測、公眾參與、電子政務共5個方面對土地整治工作中互聯網應用現狀進行調查。

2.1? 信息共享

2.1.1? 問卷調查情況? 問卷針對土地整治中的信息共享情況設置了2個問題。

問題1：為保證各有關部門協作的及時性和有效性，是否制訂了信息共享制度？

問題2：能否建立一個專門用于土地整治項目成果數據交互的網站或者版塊，為各地土地整治規劃綜合效益評價提供相應的指標數據？

2個問題的統計結果見圖1、圖2。

2.1.2? 結果分析? 從問題1的調查結果看，當前絕大部分土地整治相關機構尚未建立信息共享機制，只有不到9%的土地整治機構制定了相關制度。從問題2的調查結果可以看出，超過85%的從事土地整治工作人員都認為建立互聯網信息共享平臺能夠有效提升土地整治工作效率，土地整治機構應當建立一個專門用于土地整治項目成果數據交互的網站或者版塊。

土地整治是一個涉及多部門、多技術的綜合性工程，在實際操作中難免出現各部門分工不明、權力交叉的情況，而各部門間的信息不互通無疑給土地整治工作人員帶來不少麻煩?；诨ヂ摼W的高效信息傳遞優勢，土地整治機構可以快速整合并共享這些信息，提升土地整治的工作效率。現行的土地整治機構對于信息共享仍未足夠重視，未能在實際工作中發揮出互聯網的信息優勢，這與展開土地整治工作的信息共享需求相矛盾。

2.2? 一張圖及綜合監管平臺應用

2.2.1? 問卷調查情況? 問卷針對“一張圖及綜合監管平臺”與土地整治的關聯現狀設置了1個如下問題：

現在國土資源部正大力倡導國土資源“一張圖及綜合監管平臺”建設。當地的“一張圖及綜合監管平臺”建設進度如何？土地整治工作方面的信息有沒有被納入其中？

問題的統計結果如圖3所示。

2.2.2? 結果分析? “一張圖及綜合監管平臺”是指按照國土資源部關于國土資源信息化要求，構建“一張圖”國土資源核心數據庫，在準確掌握土地資源數量、質量和結構的基礎上，結合國土資源管理各項業務信息，將遙感影像和監測信息系統化，在此基礎上實施土地的“批、供、用、補、查”全面監管，提高國土資源監管的質量和效率[3]。

土地整治作為國土資源管理的重要內容之一，其信息化進程也應當成為“一張圖及綜合監管平臺”的建設的重要內容。從調查結果（圖3）可以看到，有73.88%的國土機構已經建立了“一張圖及綜合監管平臺”，還有18.02%的地區正在建設該平臺。但是，能夠將土地整治信息納入“一張圖及綜合監管平臺”的地區卻不到40.00%。由此可以看出，雖然大部分地區都建立了“一張圖及綜合監管平臺”，但對于土地整治這塊的內容，大部分地區在平臺建設上還沒有重視起來，土地整治信息化與整個國土資源信息化存在脫節的情況。

2.3? 項目監督

2.3.1? 問卷調查情況? 為了解各地土地整治機構的項目監督模式，問卷設置了1個問題：在土地整治項目工程的質量監督方面，由于互聯網信息傳遞的高效性，加上3S技術的廣泛應用使得實時動態監測成為可能，你們在土地整治項目質量管理上采取的是何種模式？

問題的統計結果如圖4所示。

2.3.2? 結果分析? 在土地整治項目質量監督上，各地通常采取監理單位與政府合作的方式對項目實施情況進行監督。傳統的監督模式需要人員去實地調查，不僅會耗費較高的人力物力，而且難以做到動態監督，使得土地整治項目監管效果大打折扣，由此也引發了農村土地整治項目的一些混亂現象，如項目超預算、工程未能達到設計生產能力、項目建設周期過長等。隨著互聯網與遙感信息技術的發展，使得土地整治動態監測成為可能[4]。

根據問卷調查結果（圖4）來看，在土地整治項目監督上采用了動態監測模式的地區占約48%，這說明信息技術在現行的土地整治監督管理中已經有了較為廣泛的應用。雖然仍有超過50%的地區還是采用傳統的實地檢查模式，但在“互聯網+”的巨大優勢引領下，動態監測必將在未來的土地整治監督管理中占據主流地位?，F行的主要工作應該是吸取已使用動態監測模式進行土地整治項目監管地區的經驗，對該模式進行完善并推廣。

2.4? 公眾參與

2.4.1? 問卷調查情況? 針對土地整治機構使用互聯網促進公眾參與度的情況，問卷設置了3個問題。

問題1：針對土地整治工作方面，你們有建立基于互聯網的公眾交流平臺嗎？

問題2：你們采取加大公眾參與程度的方式有哪些（多選）？

問題3：您認為利用新興媒介建立公眾參與平臺的方式是否可行（多選）？

問題的統計結果分別見圖5、圖6、圖7。

2.4.2? 結果分析? 問題1和問題2的統計結果表明，目前絕大部分土地整治機構還沒有建立專門用于公眾參與的交流平臺。在土地整治公眾參與方面，土地整治機構主要還是采取座談會、聽證會、論證會等會議模式來實現公眾參與的。這在很大程度上是因為大部分土地整治項目區是在農村，而農村中主要參與群體為40歲以上的中老年人群，互聯網在這部分人群中的普及率并不高。相比于互聯網的公眾交流平臺，會議模式更能有效引導公眾參與。而在問題3的調查結果中，有超過70%的人認為依靠微信、微博等來建立公眾參與平臺是可行的，認可以網站的方式來加大公眾參與程度的人也有較高的比例。

表明互聯網在提升公眾參與度中有巨大的潛力，但受到參與群體文化程度、農村地區網絡普及率等因素的制約，很多地方的土地整治機構尚未重視基于互聯網的公眾交流平臺的搭建。要想最大程度發揮土地整治公眾參與中互聯網的潛力，除了建立完善的公眾參與平臺之外，還必須設法提升農村地區的網絡普及率，引導公眾的網絡參與意識。

2.5? 電子政務

2.5.1? 問卷調查情況? 為了解土地整治機構在電子政務方面的應用情況，問卷設置了1個問題：為提高公眾參與度、加快監督和反饋信息的流通速率，各機構是否制定了電子政務工程系統制度？

問題的調查結果如圖8所示。

2.5.2? 結果分析? 從該問題的調查結果可以看出，建立了電子政務系統的土地整治機構只有20.72%，絕大部分土地整治機構在處理政務上依然采取傳統的人工操作模式，互聯網在處理政務方面的優勢并未發揮出來。利用互聯網的高效信息傳遞能力，可以簡化項目招標、項目審批、項目驗收等流程，節省很多的人力、時間以及交通成本。要充分發揮互聯網在土地整治工作中的優勢，土地整治機構應當改變傳統的政務處理程序，化繁為簡，建立完善的土地整治政務處理系統。

2.6? 土地整治信息化的挑戰

從以上5個方面的調查結果可以看出，目前土地整治工作總體的信息化程度并不高。通過分析總結了如下幾個原因：①土地整治工作方面缺乏信息技術人才。②當前農村的網絡普及率還不高。③現有的工作模式不易改變。④信息安全難以保證。針對這些原因，在問卷中也進行了調查，以了解土地整治在信息化進程中的主要障礙。調查結果如圖9所示。

根據調查結果，有86.49%的土地整治工作人員選擇了土地整治工作方面缺乏信息技術人才。這表明在土地整治中，信息人才缺失是其信息化進程中的最主要障礙。這就要求土地整治機構必須大力引進和培養信息化人才以適應信息化時代土地整治工作的需要。其次，土地整治機構還需要探索適應“互聯網+”時代的土地整治工作模式，引導農村地區公眾使用互聯網并做好信息安全工作。

3? 土地整治的“互聯網+”模式構建

為實現土地整治的“互聯網+”模式，應當針對不同的工作內容來構建相應的功能系統。本研究從信息交互、項目管控、資金管理、項目監管4個方面構建了土地整治的功能系統，以實現互聯網與土地整治的深度融合。

3.1? 土地整治信息交互系統

3.1.1? 系統功能? 土地整治信息交互系統主要功能是儲存與土地整治相關的各種信息，并為不同的用戶提供查詢服務。對于政府土地整治部門來說，可使用該系統錄入土地整治過程中所產生的項目管理、資金安排、政策技術等方面的信息，向外界用戶提供查詢服務，并可以限定不同用戶的信息訪問權限。對于項目承包方，可以通過該系統獲取項目招標、項目位置、承包方資格要求、招標價格等與自身密切相關的信息。而對于一般用戶，則可以通過土地整治信息系統了解相關政策、下載相關學習文件、查閱各地項目的情況，并可以通過系統表達自己的意見和訴求[5]。

3.1.2? 系統模塊設計? 按照目前土地整治所涉及業務范圍，土地整治信息系統可以按照部門、項目、政策、技術、監管、示范區分為6個信息模塊。在部門信息模塊中，主要介紹與土地整治相關的部門及其職責范圍;在項目信息模塊中，主要負責項目招標、項目進度、項目驗收、項目管護、項目負責單位或責任人等方面的信息錄入與查詢工作;在政策信息模塊中，主要收集整理與土地整治相關的政策文件、發布政策解讀文章;在技術信息模塊中，可以羅列各地土地整治工作者在工作過程中所遇到的技術問題及解決方案、提供優秀的設計模板，使用者可從此模塊下載相關的學習資料;監管模塊的主要信息包括各個項目的監理公司名稱、違法違規處理情況、優秀監管模式推薦等;示范區信息模塊主要用于介紹全國范圍內優秀土地整治項目的操作模式及成果。

3.1.3? 土地整治信息交互系統? 土地整治信息交互系統如圖10所示。

3.2? 土地整治項目工程系統

3.2.1? 系統功能? 土地整治項目工程系統主要功能是處理土地整治項目從申報到驗收以及后期管護的全程事宜，優化項目管理流程，提升管理效率，保障承包方與土地整治部門的協調溝通，既節約了管理成本，又提升了項目質量。

3.2.2? 系統模塊設計? 土地整治項目工程系統按照土地整治項目的管理流程可分為項目立項、項目招標、項目實施、項目驗收、后期管護5個模塊。在項目立項模塊中，有進行土地整理意向的地區通過系統向土地整治部門提交項目申報書，并提交其他申報所需資料。土地整治部門在接到項目申報書后，即在系統中對申報項目進行評審，對符合申報條件的項目予以通過，并將評審結果通過系統反饋給申報者。對于評審通過并立項的項目，即由土地整治部門發布招標信息，有意競標單位可在項目招標模塊填寫項目競標申請書，提交競標所需資料的電子文件。土地整治部門組織專家對競標申請書進行網上評審，擇優選取。在項目實施模塊中，中標單位應當建立與土地整治部門的密切聯系，在項目施工過程中隨時報備項目進展信息，遇到問題與土地整治部門積極協商溝通。項目驗收模塊主要處理已完成項目的驗收工作，項目施工單位向土地整治部門提出驗收申請并提交驗收所需資料，土地整治部門對資料進行審查并結合實地調查結果提出驗收意見。后期管護模塊中，土地整治部門應當與管護單位建立聯系，管護單位定期對項目損毀情況向土地整治部門作在線報備，便于土地整治部門給出維修意見，評定項目工程質量[6]。

3.2.3? 土地整治項目工程系統? 土地整治項目工程系統見圖11。

3.3? 土地整治資金系統

3.3.1? 系統功能? 土地整治資金系統主要對土地整治工作中的資金進行管理。土地整治部門可以通過系統實現資金撥付、資金安排以及資金監管等工作，項目承包方需要向土地整治部門報備資金的使用情況，確保資金使用的規范化和合法化，避免因不當的資金使用方式造成的成本過高、項目質量差等問題。

3.3.2? 系統模塊設計? 在地方政府的土地整治資金管理系統中，共分為項目基本信息、預算管理設置、費用管理設置、系統工具4個模塊。項目資金基本信息模塊的主要功能是處理項目管理數據，如項目查詢、增刪項目、項目信息修改等。預算管理設置模塊的主要功能是處理相關預算數據，如預算標準設置、項目預算分解明細、預算金額明細查詢、預算信息修改等。費用管理設置模塊的主要功能則是對項目進行過程中發生的具體費用進行管理，包括項目各項費用核算、工程進度資金撥付查詢、相關信息修改，并接入財務管理系統，申請報備項目費用。系統工具模塊的主要功能則是限制不同用戶的系統權限。項目管理人員及財務管理人員主要負責相關信息的錄入和錯誤信息的修改。公眾無系統數據的錄入修改權限，但可以查詢系統中所載入的資金使用情況信息。

3.3.3? 土地整治資金系統? 土地整治資金系統見圖12。

3.4? 土地整治監管監測系統

3.4.1? 系統功能? 監督監管在土地整治工作中發揮著重要作用，是保證土地整治項目工程進度及質量的重要手段。土地整治監管監測系統通過互聯網將政府部門、施工單位、監理單位聯系起來，并借助遙感信息技術等先進技術對項目施工情況進行監測，把項目的全過程置于土地整治部門的監管之下。同時，普通用戶還可以通過系統舉報土地整治中的違法違規行為，土地整治部門在系統中給出調查處理意見。監理單位可通過系統上報項目的監理狀況，對在監管過程中發現的問題向土地整治部門尋求處理意見[7]。

3.4.2? 系統模塊設計? 土地整治監督監管按照功能可劃分為項目監管、違規處理、監督舉報3個模塊。在項目監管模塊中，又分為施工方匯報、動態監測兩個子模塊，由施工方上報工程進度、工程質量、資金使用等狀況，監理單位提供監管資料，土地整治部門通過施工方和監理單位所提供的資料并結合遙感動態監測資料和實地調查，隨時掌握項目的具體動態，對發現的問題及時作出處理。違規處理模塊的功能主要是處理土地整治過程中的違法違規事務，土地整治部門給出違法違規行為的處理意見，對違法違規行為進行通報，并將系統連接至司法系統，便于在司法部門調查土地整治案件時土地整治部門的協同配合。監督舉報模塊主要針對廣大群眾，對于在土地整治中民眾發現的違規違法操作，任何人都可以通過當地的土地整治監管監測系統進行舉報，土地整治部門應當對所舉報的問題迅速介入調查處理或者移交至司法機關進行處理。

3.4.3? 土地整治監管監測系統? 土地整治監管監測系統見圖13。

4? 小結

“互聯網+土地整治”是一種全新的土地整治模式。將互聯網融入到土地整治中的信息交互、項目管控、資金管理、監管監測等方面，不僅能大幅度提升土地整治的工作效率，也能增加土地整治項目的透明度。在“互聯網+”的大趨勢下，很多機構也在不斷嘗試該模式，但由于信息技術人才缺失、農村受益群眾網絡普及率不高、傳統模式固化等原因，土地整治的信息化進程仍顯遲緩。改變這一現狀，需要政府部門及各地土地整治機構的不斷努力，重視信息化發展，革新除弊，構建完整的土地整治信息化系統，從而更好的滿足土地整治工作人員及公眾的需要。

參考文獻：

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[2] 何? 迪.“互聯網+”在現代農業中的運用及發展研究[D].長春：吉林大學，2017.

[3] 徐志紅，戴韞卓，劉偉宏.我省“一張圖”綜合監管平臺建設必要性可行性分析[J].浙江國土資源，2010（8）：43-46.

[4] 熊登亮，趙俊三，貴仁義，等.基于WebGIS的網絡國土資源信息系統的設計與實現[J].地理信息世界，2006（5）：17-20.

[5] 徐秀云，陳? 向，劉寶梅.微型無人機助力土地整治項目監管[J].測繪通報，2017（3）：86-90.

[6] 李 晨，高向軍，張曉燕，等.土地整治監管制度存在的問題及對策[J].國土資源科技管理，2013，30（4）：111-114.

[7] 謝? 宏.土地整治管理系統設計與實現[D].成都：電子科技大學，2014.