《?？诩o要》與當下不良資產處置

傅松苗+吳江

《海口紀要》前緣今世

20世紀90年代末，金融領域大規模不良資產處置需求日顯迫切。1999年，國務院組建華融、長城、東方、信達四大金融資產管理公司，采取政策性剝離不良貸款的方式，專門處理中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行四家國有商業銀行不良貸款。國務院還制定了行政法規《金融資產管理公司條例》，賦予金融資產管理公司特殊法律地位，通過打包出售、債務重組、債轉股、資產證券化等手段，最大限度保全國有資產。由于不良資產處置涉及面廣，社會影響大，并且法律和政策問題交叉，歷史和現實因素疊加，導致人民法院在審理和執行此類案件中面臨規則適用上的一些困境和焦點問題，影響案件的及時有效處理。為此，最高法院于2009年4月3日公布《關于審理涉及金融不良債權轉讓案件工作座談會紀要》（法發〔2009〕19號，以下簡稱《?？诩o要》），從審理原則、受理、適用范圍等十二個方面對金融不良債權轉讓案件的審理作了全面規范，成為審理此類案件最重要的司法政策文件。

目前新一輪不良資產處置風雨已來， 如何有效適用《海口紀要》成為熱議的問題。有觀點認為，除了紀要中特別指明是關于政策性剝離的情形外，其他規定亦適用于當前商業性的不良債權轉讓處置案件。還有觀點認為，紀要是特定歷史條件下的產物，其適用范圍應當嚴格按照紀要本身規定，不得擴大。

《海口紀要》應用存在錯位

紀要本身對其適用范圍的規定是清晰和明確的，同時，從紀要的特殊性、時代性和針對性出發，不應該對其適用范圍作擴大解釋，所以相對于當下不良資產處置實踐，存在適用范圍錯位問題。

適用范圍

效力范圍。紀要規定，紀要的內容和精神僅適用于在紀要發布之后尚在一審或者二審階段的涉及最初轉讓方為國有銀行、金融資產管理公司通過債權轉讓方式處置不良資產形成的相關案件。人民法院依照審判監督程序決定再審的案件，不適用《?？诩o要》。

主體范圍。紀要對其中提到的國有銀行、金融資產管理公司、國有企業債務人、受讓人的范圍作了明確解釋。國有銀行包括國有獨資商業銀行、國有控股商業銀行以及國有政策性銀行。金融資產管理公司包括華融、長城、東方和信達等金融資產管理公司和資產管理公司通過組建或參股等方式成立的資產處置聯合體。國有企業債務人包括國有獨資和國有控股的企業法人。受讓人是指非金融資產管理公司法人、自然人。

對象范圍。紀要中提到的不良債權轉讓包括金融資產管理公司政策性和商業性不良債權的轉讓。政策性不良債權是指1999～2000年四大金融資產管理公司在國家統一安排下通過再貸款或者財政擔保的商業票據形式支付收購成本從中國銀行、中國農業銀行、中國建設銀行、中國工商銀行以及國家開發銀行收購的不良債權。商業性不良債權是指2004～2005年上述四家金融資產管理公司在政府主管部門主導下從交通銀行、中國銀行、中國建設銀行和中國工商銀行收購的不良債權。

適用范圍不應擴大的原因

《?？诩o要》對適用范圍的規定是較為明確的，并對相關概念作出了較為詳細的解釋。在紀要制定時，司法實務界對其適用范圍的把握總體比較清晰，理解上也不會存在偏差。紀要是在特定歷史環境和條件下產生的，其適用范圍具有特殊性、時代性和針對性，不應作擴大解釋。

紀要的法律地位決定了對其適用范圍應作限制?！度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于加強法律解釋工作的決議》規定：“凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋?！倍o要并非司法解釋，只是相關人員就相關問題進行研討交流，在某些重要方面形成的共識。而且，紀要一般采用“法發”字號，“法發”是最高法院發布的文件，嚴格來說并不具備法律效力。雖然，紀要里要求各地法院“結合審判工作實際，遵照執行”，但從性質上講，紀要終究是個司法文件，即便在審判工作中遵照執行，對其適用范圍的理解，也應當作限制解釋。否則，就是賦予了較低級別的法律文件過多的權限，不符合憲法的規定，也與十九大提出的加強依法立法，加強憲法監督和實施的精神相違背。

紀要極強的政策性決定了其適用范圍的針對性。紀要的出臺有其特殊的歷史背景，紀要的價值衡量有其特別的政策因素，紀要的內容規定有其明確的針對性， 其核心就是為了最大限度的保護國有資產，采取特事特辦的方針，作出有別于一般民商事法律原則的特殊規定。比如，債務人或受讓人起訴國有商業銀行的案件原則上不予受理，擔保合同中關于合同變更需經擔保人同意的約定對債權人轉讓債權沒有約束力，地方人民政府等享有優先購買權，受讓人無權收取不良債權受讓日后產生的利息等。這些特殊規定是一般法律原則的例外，是專門針對特定的案件。既然是例外，就應當嚴格適用范圍。不能將特殊時期針對特殊主體的特殊政策普適于當下。否則，就是將特殊情況予以一般化，將嚴重損害司法的公平正義，破壞社會主義法制的和諧統一。

當前不良資產處置領域的新情況決定了紀要適用范圍的有限性。縱觀我國不良資產處置的發展，大致經歷了三個階段。第一個階段為1999～2004年的政策性處置階段，國家為應對金融危機，成立專門的資產管理公司對口接收、管理和處置從國有四大銀行和國開行剝離的不良貸款，收購資金由財政“埋單”，不良資產定價按照財政部定價。第二個階段為2004～2010 年的商業化轉型階段，四大資產管理公司開始探索商業化出售和收購不良資產，業務范圍涉及銀行業和非銀行金融業不良資產并逐步多元化，不良資產定價按照財政部定價，并嘗試以競標等商業化方式收購。第三個階段為2010年開始，隨著股份制改革的陸續啟動，不良資產處置進入全面商業化階段，地方資產管理公司相繼成立，并通過股改終結政策性不良資產收購，實行以競標等商業化方式開展業務， 業務范圍涉及銀行業、非銀行金融業以及非金融企業不良資產?？梢?，紀要在2009 年出臺之時，雖然將商業性不良債權納入了適用范圍，但明確僅僅是2004～2005年四大金融資產管理公司在政府主管部門主導下從交通銀行、中國銀行、中國建設銀行和中國工商銀行收購的不良債權，其中特別強調了政府主導，實質上只是半商業化。而其后的商業性不良債權的發展進入了新階段，可以說是實現了市場化，脫離了政府主導。這種商業性不良債權已經與紀要所定義的商業性不良債權存在本質區別。因此，紀要中提到的商業性不良債權是有特定指向的，不能擴大到目前已經市場化的不良債權轉讓案件。

紀要的制定過程決定了其適用范圍的嚴謹性。紀要雖然只是一個司法政策性文件，但從制定出臺過程看，其嚴謹和復雜程度不亞于司法解釋。最高法院于2005年1月開始起草制定關于審理涉及金融不良債權轉讓案件的司法政策性文件。2008年10月，在海口召開全國法院審理金融不良債權轉讓案件工作座談會，以前期已經論證、溝通、協調歷時近四年的司法政策性文件為藍本，并根據與會代表就關于審理涉及金融不良債權轉讓案件的主要問題所取得的一致意見，最終出臺了紀要。紀要的內容梳理了最高法院以往發布的相關司法解釋和司法解釋性文件，總結了各級法院的審判實踐，更吸納了國家相關主管部門的意見?？梢?，紀要的出臺過程十分嚴謹和規范，紀要的每一條規定都是在廣泛征求各方意見基礎上作出的。作為紀要最重要內容之一的適用范圍，也是經過了反復研究論證，其確定的內容應當予以嚴格遵守。

《?？诩o要》順暢對接當下不良資產處置的建議

嚴格紀要適用。經過長達1 0多年的處置，紀要針對的政策性剝離和半商業化剝離的不良債權已經基本清理完畢，其歷史使命已經基本完成。目前進入審判、執行程序的不良債權案件絕大多數是純市場化、商業化的金融不良債權，最高法院有必要下發通知或出臺指導性案例對這些案件不適用紀要予以明確，以免實踐中不當擴大紀要的適用范圍。

糾正實踐偏差。由于不良債權相關司法依據的缺失以及理解的偏差，目前實踐中存在一些不當做法，比如有的法院對資產包案件不管是政策性的還是商業性的一律不予執行；對從資產管理公司受讓不良債權的社會投資者再轉讓債權不予變更申請執行人等。這些問題影響了不良資產相關案件審判和執行的公平公正，建議最高法院盡快予以糾正，維護公正司法。

完善法律制度。金融經濟的發展使得不良資產處置已成為一個新興行業，并成為一個新型的投資領域，越來越受到社會各界關注。不良資產處置的主體也越來越多元化，大量民間資金進入不良資產處置領域，還出現一些新型資產公司，并與證券、互聯網等創新行業相碰撞，產生許多新形態、新措施。同時，近年來不良資產處置實踐的發展，也積累了一些法律問題，需要通過立法予以明確。因此，有必要針對不良債權處置制定專門的法律規范，以適應不良資產處置新形勢的需要， 尤其在全面推進依法治國，強調科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的新時代，健全相應的法制保障更是當務之急和形勢所需。

（作者單位：浙江省高級人民法院、浙江省人大常委會）