新型城鎮化下的城市財政體制改革進程探究

倪永俊

摘 要：新世紀以來，我國城鎮化進程明顯加快，城市化率有顯著提高。雖然這種集聚效應促成了國民經濟的快速發展，但同時也在這種集聚的過程中孕育出不良的“城市病”怪象和“農民工市民化”難題。有效促進城市公共產品供給和治理能力的提升對一個城市的城鎮化發展至關重要。因此，我們可以把財政體制的改革作為解決“城市病”問題和“農民工城市化”難題的“鑰匙”。

關鍵詞：新型城鎮化；城市；財政體制

研究背景

新世紀以來，我國城鎮化進程明顯加快，城市化率有顯著提高。從2000年到2015年，我國城鎮人口約增加3億多人，城鎮化率約提升20個百分點。城市本身所生成的集聚效應吸引了豐富的農村剩余生產要素，包括勞動力和資本等，因此可知城市對于城鎮化的進程起到了至關重要的作用。雖然這種集聚效應促成了國民經濟的快速發展，但同時也在這種集聚的過程中孕育出不良的“城市病”怪象和“農民工市民化”難題。這種問題，究其原因乃是由于勞動力、資本等生產要素在向城市規模集聚的進程中，市場機制下的城市公共服務產品供給乏力和城市治理能力和治理體系滯后。而有效促進城市公共產品供給和治理能力提升的基本保障就是一個城市的財政。因此，我們可以把財政作為解決“城市病”問題和“農民工城市化”難題的“鑰匙”。

核心概念界定

新型城鎮化

與“傳統城鎮化”相比，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，要求推動產業結構的優化升級和促進城市環境的改善，是社會經濟發展與自然環境保護的有機統一。

城市財政體制

城市財政體制指的是城市與其他層級政府之間的財政關系的總和，即城市與其他各級政府之間關于財政責權利的劃分和預算收支限度的界定的制度，既關乎上級政府又關乎下級區縣政府。

城市財政體制的歷史沿革梳理

我國財政體制改革大致經歷了“分灶吃飯—包干制—分稅制”的歷程。改革開放前的財政分配體制即為“統收統支”。改革開放之后轉變為“劃分收支、分級包干”。1992年“南方談話”之后，我國確立了“社會主義市場經濟體制”的經濟發展道路，由此奠定了“分稅制”的財政改革道路基礎。終于于1994年進行財政體制改革，即實行“分稅制”的財政體制。

1950～1978：高度集中的財政體制

新中國成立以來，我國實施高度集中的計劃經濟體制，在此基礎上實施了中央高度集權的城市財政體制。由于當時特殊的落后的社會經濟局面，從建國后第二年開始貫徹高度集中的“統收統支”的財政體制。盡管改革開放之前多次調整了我國的財政體制，但是一直呈現的是“高度集中”的本質特征。這種財政體制的典型特征是各級地方政府只是作為管理機構而沒有獨立的財權，除了中央政府以外就是地方各級政府。

1978～1994：“分灶吃飯”財政體制

這一時期的財政體制大致可以分成兩個階段，即分級包干和分級預算。前者經歷了從劃分收支，分級包干到劃分稅種，核定收支，分級包干的歷程。從該時期起，城市財政開始逐漸產生出獨立性。地方財政逐漸被賦予現代意義，從此以后城市財政獨立性地位獲得極大提升。

1994：“分稅制”財政體制

分稅制改革之所以誕生，是因為中央對于中央與地方財政分配關系的變革需要，因此中央政府根據事權來劃分出地方政府的支出范圍，包括分稅制和轉移支付兩大主要手段。通過匹配事權與財權，將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅（中央與地方共享）。因此可以把當年的分稅制改革概括為“分稅”與“分權”。其中“分稅”指的是依據稅種劃分來確定各級政府的財政收入范圍。“分權”指的是明確各級政府的事權，并以此來確定各級政府財政支出范圍。確立分稅制這一具有里程碑意義的改革，有效促成了城市財政作為一級財政的正式確立。

新型城鎮化背景下的發展城市財政的內在要求

城市是在“理性經濟人”的假設下，人們為求在交易中實現最低成本，同時在實現集聚效應的過程中而產生發展起來的。因此，一個負責任的城市政府應當要為降低交易成本而創造新條件，以實現集聚效應，城市財政也因此成為政府實施公共政策的保障。新型城鎮化背景下，對于城市財政的發展具有下列要求：1.支持城市經濟發展，擴大就業規模；2.提升轄區基本公共服務均等化水平；3.保護生態環境，促進可持續發展；4.改善城市公共治理，減少社會矛盾沖突。

新型城鎮化進程中的城市財政體制改革路徑

財政體制是一個城市實現其特定的財政政策目標的關鍵體制性保障渠道。而城市財政體制作為其重要組成部分之一，所需要起到的作用是：一方面要推動城市自身的經濟增長，另一方面要滿足市民的公共產品與公共服務需求，因此城市財政體系改革路徑的構建應在效率和公平間尋求一個最佳的動態平衡。因此具體城市財政體系的改革，應當在新階段從以下四個方面著手：1.合理劃分各級政府事權，上級政府上收部分支出責任；2.合理劃分各層政府級收入，增強城市財政保障能力；3.調整和完善支出責任劃分，適當集中市級事權與支出責任；4.構建“收入——公共服務”雙邊激勵的財政體制。

（作者單位：華北電力大學）

【參考文獻】

[1]朱曉龍.新型城鎮化進程中的城市財政體制問題研究[J].經濟研究參考，2016（70）.

[2]楊金峰.推動財政體制改革建立新型城市財政[J].中國財政，2015（12）.