武漢市實施長期護理保險制度的可行性分析

劉永芳++賈福巧??

摘 要：隨著我國老年人口的不斷增加，武漢市的老齡化程度也在不斷加深，家庭規模的小型化也導致家庭養老功能不斷弱化，醫療費用過快上漲、醫護人員和專業機構缺乏等問題的出現，使得武漢市的養老問題更加復雜。另一方面，長期護理保險廣闊的市場發展空間和政府支持、89所高校的智囊支持、其他試點城市的經驗借鑒都為武漢市建立該制度提供了有利條件。但由于傳統養老觀念的影響、政府財政支持力度相對較小、養老體制本身的缺陷、長期護理福利資源的缺乏等問題，武漢市建立長期護理保險制度還存在很多障礙性因素。

關鍵詞：武漢市；長期護理保險制度；可行性分析

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.05.067

1 長期護理保險的內涵及在我國的發展情況概述

長期護理保險作為一種將長期護理行為與險種結合起來的保險類型，屬于健康保險的范疇。在我國，長期護理保險是指對保險人因為年老、嚴重或慢性疾病、意外傷殘等導致身體上的某些功能全部或部分喪失，生活無法自理，需要入住安養院接受長期的康復和支持護理或在家中接受他人護理時支付的各種費用給予補償的一種健康保險。2016年6月27號，人力資源與社會保障部辦公廳發布文件《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，設立承德市、長春市、上海市、南通市、齊齊哈爾市、安慶市、上饒市、青島市、蘇州市、寧波市、荊門市、廣州市、重慶市、成都市、石河子市共15個為首批試點城市。由此，拉開了我國長期護理保險制度的序幕。2017年3月6日發布《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，規劃中明確指出，“鼓勵商業保險公司開發適銷對路的長期護理保險產品和服務。”這一規劃的出臺。也預示了長期護理保險制度將在我國的進一步發展的態勢。本文主要從武漢市實施長期護理保險制度的必要性、優勢因素和障礙性因素三方面進行武漢市實施長期護理保險制度的可行性分析。

2 武漢市實施長期護理保險制度的必要性

2.1 老年人口比重進一步增加

武漢市是我國較早進入老齡化社會的城市之一。武漢市老年人口比重在1993年占到總人口數的1023%，標志著武漢從此進入老齡化社會。湖北省老齡辦調查數據顯示，截止到2012年，武漢市有137萬60歲及以上的老人，老齡人口占全市人口比重的1671%。，截止到2016年底，武漢市戶籍人口總數為833.845萬人，其中60歲以上老年人口數量為172752萬人（武漢市民政局官網調查數據），約占戶籍人口總數的20.72%，這一比重遠遠超出了聯合國確定的人口老齡化標準10%。由此可以看出，武漢市老年人口數量大幅度增加，老年人口比重也進一步增加。與全國老齡化平均值15.5%相比，武漢市老齡化水平遠高于全國平均水平。北京大學城市與經濟地理學系馮健教授指出，預計到2030年，武漢市65歲以上老齡人口比重將占到總人口數的20%以上。為了維護社會穩定發展，破解武漢市的人口老齡化難題，實施長期護理保險制度就顯得尤為必要。

2.2 家庭規模小型化導致養老功能的不斷弱化

我國推行的計劃生育政策使得傳統的家庭規模趨于小型化，原來主要依靠兒女養老的養老模式實施存在諸多問題。“四二一”家庭結構的形成，使得子女的經濟壓力急劇增加。處于中間一代的夫妻，除了贍養雙方的四位老人，還要撫養孩子，壓力極大。家庭規模日趨小型化，子女數量的減少，都使得以家庭為養老核心的觀念受到巨大沖擊，傳統的家庭養老模式面臨著嚴峻的考驗。武漢市家庭規模戶數逐年呈減少趨勢，截至到2015年底，武漢市戶均人口為2.79人，在武漢市常住人口中，家庭戶數為2970977戶，家庭戶人口數為829.2666萬人，與2011年底的戶均人口2.99相比，平均每個家庭的人口數減少了0.2人。家庭結構越來越呈現出小型化和多樣化的趨勢，這樣的客觀現實，嚴重削弱了傳統家庭的養老功能，雖然養老的問題可以一部分依靠醫護人員或者家庭保姆來解決，但從長期來看，任何一個普通家庭都難以接受長期高昂的護理費用帶來的經濟壓力。

2.3 醫療護理費用的上升速度過快

經濟的飛速發展，醫療科學技術也取得了巨大的進步，人們對自身的身體素質越來越重視，人們更多的將資金投入到醫療護理方面。武漢市近幾年來的健康產業（包括養老保險、養老地產、保健護理機構）發展速度呈上升態勢。單就醫療護理費用來看，2015年，武漢市醫療衛生保健支出占居民家庭平均每人每月消費支出的6.23%，到門診就醫和住院費用每人每月為7283元。這一費用與2011年的每人每月的48.66元相比，醫療護理費用增長了46.67%。如此之快的醫療護理費用增長速度，對于長期需要照顧的老人家庭來講，無疑是一筆高昂的費用，不管是采用專業護理（醫院護理）或者非專業照料護理（如家庭保姆），費用問題對于大多數家庭都是一個難關。一般家庭因為一個患有長期慢性病的老人或者患有重大疾病的老人，高昂的醫療護理費用使得家庭生活水平受到嚴重影響，因此很容易發生“因病返貧”的現象，由此，建立適合于武漢市民的長期護理保險制度也就成為大勢所趨。

2.4 醫療保障水平低

醫療保障體系主要分為三個層次：主體層次是基本醫療保險體系，具體分為城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險、新型農村合作醫療；第二部分為城鎮居民醫療救助支出與農村居民醫療救助支出組成的城鄉醫療救助體系；第三部分為補充醫療體系。新型農村合作醫療的報銷比例不斷提高，但對于經濟困難的家庭來說，如果患上重大疾病，醫藥和住院費用依然是一筆不小的支出。即使武漢市的新型農村合作醫療參合率高達99.7%，但新農合報銷比例依然較低，不能有效滿足人們對于重大疾病的長期治療與照護需求。武漢市的城鎮醫療保險參保率為73.76%，整體參保水平較低。目前，武漢市共有醫院303個，社區衛生服務中心133個，診所共計1844個，醫院床位數共計67550個。各類衛生技術人員共計114367人。但各個不同層級的衛生機構的利用率相差較大，在病床使用率這一方面，綜合醫院的病床使用率可以達到9604%，而鄉鎮衛生院病床的使用率僅為64.46%。2014年每千人口的床位數由為8.85，2015年下降到7.61，每千人口擁有的衛生工作人員數由2014年的11.83下降到2015年的10.78，2014年每千人口所擁有的醫生數為3.59，2015年下降到3.1。在引起居民死亡的十種主要疾病當中，惡性腫瘤、腦血管、心臟病排到了前三位。醫療衛生與計劃生育支出僅占武漢市一般公共預算總支出的8.41%。人均醫療衛生資源較為短缺，需要長期照護的人們因此未能得到響應的照顧。endprint

2.5 醫學模式發展與健康管理理念的要求

不斷進步的醫學技術使得人們可以減少早亡發生的概率，也延長了人們的壽命，提高了人們的身體素質及生活質量。醫學模式的發展經歷了神靈主義、自然哲學、生物醫學、和目前正在發展的生物、心理、社會醫學模式。隨著經濟水平的不斷提高，人們的可支配收入逐漸增多，健康問題就越來越受到人們的重視，醫療保健和老年保障投資占有一定的消費比重，受近幾年的健康管理理念的影響，人們也開始積極關注自己的身體素質，對健康標準也有了更高的要求。隨著人們年齡的增長，長期護理將會受到更多人的推崇，如果僅僅依靠醫院和家庭養老，肯定難以滿足武漢市龐大的老年群體規模。目前，武漢市機構養老在養老事業中所占比重有所提高，也體現了武漢市居民對于健康問題的重視。武漢市現行的醫療保險制度是在疾病發生后付給緊急補償的制度，這是一種相對滯后的保險制度，如果一個家庭的成員患上了慢性或重大疾病，那么該醫療保險制度滯后的付給模式就不能起到很好的保障作用，所以在武漢市建立付給方式合理的長期護理保險制度也成了一種可以嘗試的措施。

3 武漢市實施長期護理保險制度的優勢因素

3.1 廣闊的市場發展空間和政府支持

武漢市民政局統計數據顯示，截止到2016年末，60歲以上老年人口數在武漢為172.752萬，占總人口的20.72%。預計到2020年，武漢市60歲以上老年人口將突破200萬。面對如此之多的老年人口，老年保險相關產業發展將會有廣闊的市場空間，為了鼓勵養老保險產業的發展，因地制宜開展長期護理保險制度的開發工作，武漢市養老事業發展“十三五”規劃中明確提出：“開展長期護理保險探索。由政府主導，通過開展長期護理保險探索試點，鼓勵和引導保險機構開發相關保險產品，通過護理保險將養老與醫療有機融合，讓城鎮職工和城鄉居民基本醫療保險形成有效對接”。

3.2 其他試點城市的經驗借鑒

2016年，人力資源與社會保障部辦公廳發布文件《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，設立承德市、長春市、上海市、南通市、齊齊哈爾市、安慶市、上饒市、青島市、蘇州市、寧波市、荊門市、廣州市、重慶市、成都市、石河子市共15個為首批試點城市。經過一年多的試點實踐，各個試點城市已經取得了很多的經驗與成果。其中，山東省青島市在2006年就已經率先啟動了由政府部門主導的長期護理保險試點，依托社區醫療機構和養老護理機構開展家庭病床和老年醫療護理。在基本醫療參保人員的范圍和護理保險資金的管理、護理服務方式與內容、護理保險支付范圍、規范待遇申請與審核、量化申請條件的評估標準、強化對長期護理保險的服務與監管等方面，青島市都做出了卓有成效的貢獻，確立了一系列的長期護理保險制度的實施與監管措施，以保證該制度的可持續發展。2015年10月，南通市政府發布文件《關于建立基本照護保險制度的意見》，探索建立長期護理保險制度。南通市在覆蓋范圍上，基本上實現全覆蓋（崇川區、市經濟技術開發區、港閘區）。南通市在基金籌集標準和基金籌集方式上也做出了大量有益的探索。試點城市的有益探索，為武漢市建立該制度提供了大量的第一手資源和經驗，武漢市可以借鑒相關的經驗教訓，因地制宜建立與自身條件有機結合的長期護理保險制度。

3.3 八十九所高校的智囊支持

武漢市是我國重要的科教中心，教育重鎮。截至到2017年6月份，武漢市共有各類高校89所，高校數量在全國排名第二，其中，教育部直屬大學數量居全國第三。在校大學生約130萬，大學生數量位居全國第一。2017年6月23號，武漢市發布《關于支持百萬大學生留漢創業的若干政策措施》。該文件涉及多種大學生留漢優惠條件，包括大學生的落戶政策、促就業、鼓勵創業、高效服務四個方面。這些政策預期可以增加畢業大學生留在武漢的意愿，有利于武漢市的人才發展邁上新的臺階。目前，武漢市并沒有專業的統計隊伍對關于長期護理保險市場進行研究，也缺乏專業的制度分析人員，值得肯定的是，有部分高等院校在研究關于長期護理保險制度方面，進行了大量的研究，也形成了一定的研究模式，在關于建立武漢市長期護理保險制度的前期研究、制度建構、可行性分析、需求調查，高校中師生的研究資料和見解，如果在實施制度的過程中，有任何問題或者需要 改進的地方，高校的師生也可以進一步發揮他們的智囊支持作用。武漢市可以充分利用89所高校的智囊支持，盡可能避免其他試點城市在實施該制度過程中的弊端，嘗試建構有“武漢特色”的長期護理保險制度，無疑是一筆有價值的資源。這些研究只有與政府政策緊密結合，付諸實踐，才會進一步發揮應有的價值，有利于構建真正適合于武漢市的長期護理保險制度。

4 武漢市建立長期護理保險制度的障礙性因素分析

4.1 傳統意識觀念的抑制

我國傳統的養老思想觀念是“反哺”式的家庭養老，就是由子女提供經濟支持和進行日常照護。根深蒂固的“養兒防老”的觀念使得在一般人看來，只有無兒無女的老人才會去專業的養老機構。老年人由于長期受傳統思想的影響，對長期護理保險持較低的認可度和接受度，老人們普遍也沒有樹立關于長期護理保險的理念，6風險意識不夠明顯，基本沒有樹立正確的護理保險觀。大多數老人都希望年老時由家庭子女提供養老服務，進行照護。即使經濟條件稍好的家庭里的老人，也更傾向于選擇由子女提供年老使的非專業照護。在我們前期預調研過程中，發現經濟水平較高的武昌區，老人們對長期護理保險的接受程度要高于經濟發展相對落后的青山區和漢南區等地區，（武漢市經濟發展水平最高的東湖新技術開發區，人口年齡水平較為年輕化，所以未在該地區進行預調研）在大多數老年眼里，如果送家里的老人去養老機構或請專人照護，會被認為是不孝的行為，所以，長期護理保險制度在武漢市的認可度和接受度并不高。

4.2 財政支持力度相對較小

雖然近年來我國政府對長期護理保險提供了一定的財政支持，但是隨著我國人口老齡化的激增和失能人口的增加使得長期護理保險中政府的供給與社會需求體現一種不對稱性。武漢市政府2015年一般公共預算總支出13380508萬元，其中在社會保障與就業財政投入2040891萬元，占總支出的15.25%在醫療和計劃生育中投入1125317萬元，占總支出8.41%，這在與發達國家與地區相比，這個比例并不高。endprint

4.3 養老保險體制存在不足

保險費的收入和利息以及財政補貼構成了養老金的主要來源，但是由于老年人口激增，養老金收入與支出形成一定的收支不對等。2017年國務院印發了《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，提出在部分地區或城市進行試點，統一劃轉企業國有股權的10%充實社保基金，但是這一政策還未實施，效果無從知曉。

基金管理效率低，基于我國基本國情和社會發展的要求，我國對養老金的處理方式主要用于投資國債、銀行儲蓄等風險較小的投資行業，這種投資方式能在一定程度上起到維持社會穩定的作用，但是這種情況下根本沒有辦法滿足社會下老齡化對養老金的基本需求，并沒有建立起真正長期有效的護理。在現行的養老保險制度中，養老保險體系碎片化依然存在，養老保險體系包括城鎮職工基本養老保險制度，機關事業單位退休養老制度以及新型農村社會養老保險制度，除此之外，還有針對不同地區的老年津貼和農村五保戶等制度，這些制度“各自為政”，部門之間沒有相互的溝通以及部門之間的銜接的等都是問題。

4.4 長期護理福利資源缺乏

隨著武漢市經濟社會的發展與進步，人口老齡化程度日趨增長，在這種背景下，一系列的護理機構如養老院等相繼出現，老年人的需求雖在一定程度上被滿足。但是這部分機構的服務與武漢市龐大的老齡人口數來說是遠遠不夠的。護理機構的缺乏導致老年人大部分只能在家中養老，這其中也不乏傳統觀念的影響。多年來，武漢市主要用過養老院等機構照護無人照顧的老人，由于這些機構屬于社會福利機構，所以在機構中提供的服務也只是基本的生活服務，滿足他們最基本的日常需要。與之相應的專業性的、市場化的長期照護服務就比較少，雖然有大學、職業院校等教育培訓機構提供專業的培養，但是由于長期照護的專業人員除了需要專業性知識之外，還需要不斷的實踐，隨時間的變化不斷積累實踐經驗。所以長期護理保險制度的發展還有很長的一段路程。在護理機構和護理人員的數量和質量方面，武漢市的資源狀況也顯得相對匱乏。長期護理由于服務對象的特殊化以及服務內容的多樣化和繁瑣性，以及長期護理人員是最直接接觸需要長期護理的人群的，護理人員的服務態度，服務方式以及服務質量直接影響受護理人群的最直觀感受，所以對護理人員的要求則比較嚴格，不僅僅需要護理人員具有良好的專業素養，也需要他們擁有高尚的職業道德素養。由此，對于護理人員的招聘則是一個較大的難題。同時，自2017年以來，武漢市共計建設了1047處養老服務設施，這其中包括市、區政府辦養老機構15家，及社會辦養老機構43家，社區養老院164家等，老年康復床位2000余張（數據來源于武漢市人民政府官網），但是這些養老機構中專門為長期護理人員提供的床位又十分匱乏。專門的護理機構及具有高素質的專業護理人員的缺乏，導致武漢市的長期護理保險一再難以有新的快速進展。

參考文獻

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