國外財政支出績效評價理論發展與實踐探索

摘 要：國外開展績效評價工作較早，對財政支出的績效評價主要從制度背景、評價目標、評價原則、評價方法、評價內容等多方面進行。本文梳理了美國、日本、加拿大等國外部分國家先進、典型的績效評價經驗和方法，希望有助于我國在符合我國國情的基礎上，借鑒國外的優秀經驗優化我國財政支出績效評價工作。

關鍵詞：財政支出 績效評價 理論發展 實踐探索

一、國外財政支出績效評價文獻綜述

在涉及績效目標的確定時，西方學者研究發現，在決策者有意降低工作目標的情況下，基于人為減少目標的績效評價最終會導致結果有效性顯著減弱[Dunk，A S（1993）]。Bohte，John&K.Meire;（2000）提出，一些部門職能難以具體化，無法清晰地對其職能設計量化績效目標，因此也不得不采用定性法。另外，Teresa Curristine等（2007）重點對績效評價與預算的結合效果進行了分析Teresa Curristine，Isabelle Joumard，Improving Public Sector Efciency：Challenges and Opportunities，OCED Journal on Budgeting，V7-No.1，2007.。

J George Stalk，TM Hout（1990）認為應遵循“量化”的評價被評價對象和反映“顧客”需求兩個原則選取評價方法。在J R EVANS（2004）看來，平衡計分卡便于設定短期目標分配資源，并將部門與個人的目標保持一致。隨著績效評價實踐的不斷探索，公平性在績效評價中的作用越來越重要，“3E”理論結合公平性，發展成為“4E”理論。公共學者弗里德里克森（2003譯）認為，公平所關心的是關于公眾是否得到公平對待。對于社會活動取得的凈收益，應取出一部分對受損者進行補償喬治·弗里德里克森著，張成福、劉霞、孟慶存譯，公共行政的精神，中國人民大學出版社，2003.。

財政支出績效評價要遵循的“3E”原則，不能以單一，孤立的方式展開（Owen，1994），應該從經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）進行綜合評價。在此基礎上，還樹立以顧客為導向的績效評估原則（Hatry.Harry，1999）。績效目標是確定評價方法和績效指標的核心（Robert，Behn，2003）。英國學者Checkland教授也曾強調“經濟性、效率性和效益性”對績效評價的重要作用。

此外，理論知識作為結果的評價依據是不斷發展更新的。新公共管理理論實質就是將“政策”、“預算”與“業績”適當的、完整的有機結合到一起（斯圖亞特和萊森，1988）。隨著新公共管理理論的發展，越來越強調預算管理的作用，其內涵中包括更加重視政府財政活動的效率、效益會如何表現，以及增強成本控制意識；強調“顧客導向”理念，財政資金的使用必須考慮社會效益，真正考慮社會公眾的需要，特別是民主參與，提高社會公眾的滿意度。

二、國外財政支出績效評價實踐探索

（一）評價工具的應用

為評價各部門績效狀況將項目預算與績效整合情況準確表達出來，依據《政府績效與結果法案》，項目評級工具（PART）在美國應運而生。該工具涵蓋四方面內容，一般由25個問題構成，如表1所示張俊偉：《美國的績效預算改革特點》，中國經濟時報.，這些問題涵蓋了項目從定位到結果的全過程，每一部分由一系列側重點不同的問題構成，從不同方面對不同預算項目，開展全方位的績效評價。最終的評價結果，是以等級評分卡的形式匯總，向社會公眾公布改進情況，突出關鍵影響因素，為了幫助改進評估。自此績效評估工作得到了極大的推動，財務部門與各支出部門圍繞項目績效管理的合作與溝通工作愈發充足。評價主體單位利用評估結果將績效信息與預算申請和部門管理結合起來，優化預算資源配置。

我國沿用了美國的PART邏輯框架，并進行中國化改造，主要有：定位；計劃；管理；結果等項目的四大方面，并對其提出項目相關問題，財政部門、執行部門等相關部門根據具體項目確定主要績效指標，結合被評價對象特征，分別給予權重，以避免機械化得使用績效評估工具。

（二）績效評價理論與實踐相結合

新西蘭是OCEDOCED：由35個市場經濟國家組成的政府間國際經濟合作與發展組織。中第一個且最具代表性的開展新績效預算改革的國家。現代西方經濟學中的目標管理理論、績效預算理論等一系列理論的更新完善，著實為新西蘭的政府新績效預算改革提供了堅實有力的基礎。新西蘭績效預算改革的亮點在于，產出與結果層面分別承擔預算責任。相對應的，決策層負責結果層（亦即產出對公眾的影響），管理層負責產出層，主要工作就是對資源的分配；最終建立產出—基礎、結果—重點型的的績效戰略計劃和資源配置相互關聯的管理體系。優化財政部門支出結構，圍繞部門職能和目標進行，為社會公眾創造社會價值。新西蘭的績效預算改革是史上較為成功的范例，與經濟學理論的結合也相當成熟，值得我國借鑒。

（三）以政策法規為準繩

財政支出績效評價需要有法可依，才能保證評價過程及結果的科學合理。英國政府為了用最低的成本做最有意義的事，要求各部門都要有“績效意識”，考慮每一個與財政資金相關的提案的目標與實現目標所需的支出這兩者之間的比例。英國還頒布了相關的績效評價政策和法規，逐步建立了更加規范和完善的績效評估（價）體系，例如，《支出綜合審查》法案。此外他們還將設定以后年度連續三年的支出計劃，并簽署公共服務協議，其目標是達到高質量、高效率的財政支出績效。從評價內容來看，主要遵循“3E”原則對部門評價和項目評價兩大方面開展對比分析和評價工。經作歷自評—審計（審計部門）—評價（財政部門）的過程。評價結果充分應用作為制定下個年度預算收支分配計劃的基礎，也是推動政府責任落實的基礎。對中央政府和地方政府各部門的評價、對基層單位的評價，和對具體財政項目的評價，這是英國區別于美國的地方，且英國的財政支出績效評價的結果應用也比美國更加充足。

（四）由點及面逐步開展

先于試點部門開展，其效益考評結果證明能夠財政資金使用率和部門服務率都得到明顯提升之后，在逐步開展到其他部門或整個單位或組織。澳大利亞財政支出績效評價經過近30年的經驗探索，逐步探索出以結果與產出為基本框架的多層次、分階段、全過程的績效評價體系。澳大利亞政府分別對各部門、各行業指定績效指標，并且要求各個部門首現制定具有可行性、可評估的績效目標，充分利用信息化手段，將為公眾服務的目標與其最終產出成果相聯系，最終的評價結果是下一年度各部門預算的關鍵參照。經實踐證明，這種績效評價模式在很大程度上，減少了政府財政支出，保障了財政目標的實現程度，提高了財政資金的使用過程中的效率，及使用結果的應用水平。

（五）深入擴大評價范圍

財政支出績效評價實踐應從評價項目支出的產出和效益、有效性管理，再到評價政府各個部門的政策和計劃不斷擴大評價范圍。如，加拿大財政支出績效評價包含兩類：部門工作績效評價；聯邦政府績效綜合評價。前者主要包括項目設計和實施以及結果評估，后者主要體現在對公眾的影響的評價等等。各個部門必須先自評，再經過聯邦政府匯總整理進行總體評價，經審計后的評價結果作為聯邦政府調整政策的依據，并接受社會公眾對財政支出績效評價工作的監督。對于違規者的處罰，加拿大政府建立績效問責制，責任追究到個人，以保證評價結果的公開、公正。

（六）借助獨立第三方等專業機構

醫療機構的績效評價離不開完備的制度體系，組織制度、指標體系、評價流程都不斷走向制度化和標準化。績效評價是一個多方參與、互相協作的過程，政府部門、醫療機構、第三方組織、社會公眾都是其中不可或缺的重要一環。通過第三方評價機構實施大型醫療機構績效評價，市醫療機構內部績效管理的重要補充部分，越來越受到重視。

日本醫療機構多數為非營利性的獨立醫療法人，但是對醫療服務質量的關注度比其他國家相對較高，醫院的評價工作由日本衛生部和醫師會主持成立的獨立第三方機構負責，具有強制性，宗旨是“對醫療機構功能進行學術、中立的評審”。2001年日本修正《醫學事業法》，強制要求所有醫療機構都要接受審查達到合格。評價過程分三步：醫院自評，然后根據評審結果找出問題和解決對策，最后由質量委員會依據評分標準，分析原始數據和自評結果，客觀評價。

三、結論

循序深入的探索模式是績效評價的實踐必然，根據財政支出績效評價的目標，有效的預算主體是績效預算的組織要求，全面的監督機制是績效預算的有力保障，切實的結果應用是績效評價的終極目標。國外學者對非營利組織績效評價的研究開始時間較早，且經過不同階段的實踐探索，不斷完善理論研究成果。在我國的市場經濟體制下，國家財政理論的發展和完善是一個不斷取舍和完善的過程，對于現有的財政支出績效評價理論和方法，它包含著內涵的豐富、充實和深化。受經濟制度、發展水平、歷史經驗、文化狀況等因素影響，不同國家在不同的歷史階段上的具體財政支出模式存在著重大差異，財政支出的側重點也處于不斷的變化和調整之中。

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（張璇，云南財經大學。）