論我國政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀與對策

林世和

江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西 贛州 341000

一、政府執(zhí)行力的內(nèi)涵詮釋

(一)政府執(zhí)行力的含義

政府執(zhí)行力是指在政府組織內(nèi)存在的，通過準(zhǔn)確理解政府的目標(biāo)及方向和精心設(shè)計(jì)方案、實(shí)施方案，并對政府的各種組織資源包括人財(cái)物、信息法例、制度等進(jìn)行集中有效使用、調(diào)度和控制，從而有效地執(zhí)行實(shí)施政府的公共政策、決策、法令、戰(zhàn)略、計(jì)劃以及完成政府既定目標(biāo)的政府內(nèi)在的能力和力量[1]。

我們可以通俗的把政府執(zhí)行力理解成政府職能部門及其工作人員貫徹落實(shí)上級的戰(zhàn)略決策、方針政策和工作部署的操作能力和實(shí)踐能力。因此，政府執(zhí)行力建設(shè)，可以理解為是一種對于政府部門及其人員雙重提升的狀態(tài)。

(二)我國政府執(zhí)行力的構(gòu)成要素

1.執(zhí)行主體

執(zhí)行主體是政府執(zhí)行力的構(gòu)成要素中最核心、主導(dǎo)性的要素。直接影響著政府執(zhí)行力的落實(shí)到位與否。執(zhí)行主體包括行政組織與機(jī)構(gòu)與執(zhí)行人員，執(zhí)行主體的執(zhí)行力很大程度上影響著執(zhí)行資源的使用率以及執(zhí)行績效的質(zhì)量與否。

2.政府執(zhí)行資源

政府執(zhí)行資源指的是政府在執(zhí)行公務(wù)、政策過程中所需要所利用的各種要素的總和，包括制度資源、政策資源、經(jīng)費(fèi)資源等資源等[2]。政府執(zhí)行國家意志，需要制度資源支持，政府執(zhí)行需要印證其合法性，這就需要制度上的保障；在執(zhí)行過程中需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)支撐執(zhí)行的有效實(shí)施。

3.執(zhí)行客體

執(zhí)行客體是指政府執(zhí)行所作用的對象，主要包括政府服務(wù)對象的心理、素質(zhì)、行為等多重因素。執(zhí)行力作用發(fā)生在在執(zhí)行客體上，并且執(zhí)行力的高低不僅僅取決于執(zhí)行主體的單方面，同樣也取決于執(zhí)行客體。

4.執(zhí)行績效

馬克·霍哲說：“把業(yè)績評估作為一個(gè)衡量程序的過程或系統(tǒng)來看，是有益的，這種衡量在于組織機(jī)構(gòu)評價(jià)它們目前與以前的業(yè)績相比，與其他機(jī)構(gòu)相比究竟做的怎么樣，并在多大程度上達(dá)到了聲稱的目的和目標(biāo)。”[2]

我們不難看出執(zhí)行績效所代表的結(jié)果與影響，不僅僅是決定了政府執(zhí)行力的高效與否以及整體的水平，還可以以執(zhí)行績效作為提出進(jìn)一步提高政府行政執(zhí)行力措施的主要依據(jù)。

5.政府的生態(tài)環(huán)境

我國現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)和社會加速發(fā)展和轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，法治社會尚不健全，“經(jīng)驗(yàn)管理”、“家長制管理”等非理性管理方式仍然存在，決策的制定、執(zhí)行、評價(jià)、監(jiān)督未能形成相對獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制。[3]

政府組織不是一個(gè)封閉的環(huán)境，而是一個(gè)開放性的系統(tǒng)。外部環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著政府執(zhí)行力。環(huán)境優(yōu)良，可以很大程度上加強(qiáng)政府執(zhí)行力；環(huán)境不適則會大大弱化政府執(zhí)行力。

二、提升政府執(zhí)行力的必要性

(一)落實(shí)國家政策的本質(zhì)要求

溫家寶總理所指出的：“執(zhí)行力是政府工作的生命力。執(zhí)行力弱，政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實(shí)就可能出現(xiàn)“雷聲大雨點(diǎn)小”的狀況，也會使政府的公信力受到損害[4]。”

政府執(zhí)行力的高低很大程度在于對政策方向的把握以及實(shí)際操作的情況。政策是否達(dá)到預(yù)想的目標(biāo)與成效，不僅與政策本身合理性相關(guān)，同樣也取決于政府執(zhí)行力。政府執(zhí)行力是政府工作對政策實(shí)現(xiàn)的具體體現(xiàn)，同樣也是對政府評價(jià)優(yōu)劣的重要評定。在日益發(fā)展的時(shí)代中，政府執(zhí)行力正逐漸成為政府工作的本質(zhì)要求。

(二)建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求

服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會民主秩序的大框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的。”[5]

建設(shè)服務(wù)型政府是黨和國家的根本要求。黨和國家以全心全意為人民服務(wù)作為根本宗旨。政府擁有提供公共服務(wù)與維護(hù)社會穩(wěn)定的職能，政府作為公共事務(wù)的執(zhí)行主體，在為公眾提供公共服務(wù)的過程中，政府執(zhí)行力關(guān)乎公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，政府處理社會事務(wù)、解決社會問題，處理社會糾紛等職能的要求，正是服務(wù)型政府的必然要求的具體體現(xiàn)。

(三)提升政府公信力的內(nèi)在要求

政府執(zhí)行力關(guān)乎公民利益、公民訴求能否得到的響應(yīng)，政府的公信力能否被大眾所認(rèn)可。政府的民生政策關(guān)乎人民的切身利益，其執(zhí)行是否到位涉及到人民的切身利益，執(zhí)行力度不夠則是赤裸裸損害公民利益。從這個(gè)意義上說：執(zhí)行力對政府具有十分重要的意義，亟待解決的執(zhí)行能力不足的問題，需要制定針對性的措施給予改變，以提高政府公信力。

三、我國政府執(zhí)行力的問題及原因分析

(一)我國政府執(zhí)行力的問題

1.利益優(yōu)先——選擇性執(zhí)行

選擇性執(zhí)行我們可以理解為：某些地方政府以及政府人員為了自身以及部門人員的權(quán)益，通過“耍小聰明”、“刻意尋找漏洞”等方式對抗上級政策。

俗話說：“將在外，君命有所不受”。某些地方政府執(zhí)行時(shí)，對于部門有利益的就落實(shí)到位，對本部門不利的就選擇不執(zhí)行。當(dāng)前我國政府進(jìn)行大部制改革，重視簡政放權(quán)，以提高政府執(zhí)行效率。這雖然可以促進(jìn)地方政府自主性和積極性，但也容易滋生地方保護(hù)主義與部門本位思想。考慮到地方利益，地方政府對待中央或上級的政策就極有可能采取“理性經(jīng)濟(jì)人”的做法，通過表面上大張旗鼓搞政策宣傳而暗地里卻拒不執(zhí)行方式來欺瞞中央政府。[6]

一些地方政府的本位思想，維護(hù)局部的利益，表面執(zhí)行上級政策，實(shí)質(zhì)上違背上級政策的將神，迫使政策執(zhí)行走樣。在不斷曝光的地方違規(guī)批復(fù)用地、違法征地的現(xiàn)象中日益展現(xiàn)出來，這也凸顯出強(qiáng)化政府執(zhí)行力的重要性。

2.“自我”優(yōu)先——情緒性執(zhí)行

引入一個(gè)案例：陜西某市大巴墜崖造35人死亡案，經(jīng)法院調(diào)查該大巴屬于私人運(yùn)營，該大巴本應(yīng)該作報(bào)廢處理，但是因當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸管理站的3名執(zhí)行人員運(yùn)用私權(quán)，徇私枉法，接受利益輸送，導(dǎo)致本應(yīng)該報(bào)廢的車輛卻沒有被處理導(dǎo)致慘案的發(fā)生。所以在政府執(zhí)行過程中，以自我為中心，執(zhí)行帶有情緒性。筆者認(rèn)為情緒性執(zhí)行表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，某些政府部門人員和執(zhí)法人員由于自身知識水平以及道德修養(yǎng)低下、尋租的心理和對政策的理解存在偏差，造成對同一件事采取的處理方式的不同。有些政府機(jī)關(guān)人員，本身事情合理合法，但是因?yàn)闆]有“人脈”在里面，導(dǎo)致辦事難。一些明明違反規(guī)定的事情因?yàn)椤巴腥饲椤币材苻k成，一些政府人員講究人情，依靠關(guān)系辦事的現(xiàn)象經(jīng)常看見，以自我為優(yōu)先選擇，與人人情，形成方便日后互幫互助的人脈關(guān)系網(wǎng)。

第二，有些政府官員在政策執(zhí)行中，擺官架子、推諉推脫的現(xiàn)象屢見不鮮，從而致使辦事效率低下，民眾對此頗有抱怨。一位市民花費(fèi)一個(gè)多月的時(shí)間，蓋十幾個(gè)公章才處理好，卻也因此錯(cuò)過處理事情的最佳時(shí)機(jī)。這不僅是部門職責(zé)交叉的問題，其間還存在政府機(jī)構(gòu)及其人員態(tài)度與責(zé)任的問題，造成執(zhí)行力度不夠。政府是否具備高效率、公平公正、民主的執(zhí)行力，關(guān)乎政權(quán)的穩(wěn)固、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會的穩(wěn)定。政府執(zhí)行力，是決定政府能否完全有效的貫徹落實(shí)上級政策的關(guān)鍵要素。

3.形式主義——虛假執(zhí)行

2017年福建計(jì)劃創(chuàng)建102個(gè)美麗鄉(xiāng)村示范村、整治1030個(gè)村莊，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)投資260億元。但是建設(shè)過程中，一些地方卻走樣了。福建省住建廳公布一批負(fù)面案例，展示美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中慘不忍睹的“形象工程”。一些地方在整治建設(shè)過程中還存在建大亭子、大牌坊、大公園、大廣場等“形象工程”、偏離村莊整治重點(diǎn)、照搬城市模式，脫離鄉(xiāng)村實(shí)際；有的甚至存在破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌和自然生態(tài)等突出問題。從中可以清晰的看出一些地方政府搞“形象工程”來獲取政績，不依據(jù)具體情況執(zhí)行上級政策。

政府以及政府人員考核中，政績是其主要依據(jù)。在執(zhí)行政策的過程中，就容易出現(xiàn)以虛假形式會議對付上級要求、以制定形式文件對付上級要求等主要的表現(xiàn)形式。為了突出政績，形象工程屢見不鮮，搞一些形式化、虛有其表的工程與政策，既浪費(fèi)資源，又沒有實(shí)質(zhì)性的作用，屬于光打雷不下雨式的虛假執(zhí)行。

(二)我國政府執(zhí)行能力不足的原因分析

1.執(zhí)行主體執(zhí)行意識不足

(1)執(zhí)行過程中遇到困難致使一些政府執(zhí)行主體陽奉陰違、做表面工作甚至打退堂鼓。從中原因是執(zhí)行主體的心理素質(zhì)不強(qiáng)亦或者道德素質(zhì)的低下造成其執(zhí)行意識不強(qiáng)。

(2)政府組織機(jī)構(gòu)上的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制的不暢，一些政府部門由于兩頭領(lǐng)導(dǎo)，使執(zhí)行主體在共同負(fù)責(zé)的事務(wù)上缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，經(jīng)常出現(xiàn)單干獨(dú)斗、互不配合甚至相互拆臺的現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)行力不足。

2.政策合理性不足

(1)政策本身不切實(shí)際。政策制定過程可能因?yàn)檎{(diào)查研究不夠、領(lǐng)導(dǎo)者能力不足導(dǎo)致政策實(shí)施不合現(xiàn)實(shí)情況，在執(zhí)行中無法執(zhí)行。這里的主觀因素比較濃重，主要在于領(lǐng)導(dǎo)者的決策失誤或者是官僚主義。

(2)政策方案模糊化。政策方案制定的含義模棱兩可，下級政府在執(zhí)行過程中，對于政策的方向拿捏不準(zhǔn)甚至政策認(rèn)知方向與政策本身的精神相悖。這就容易造成在執(zhí)行上對政策精神的曲解以及隨意變通，導(dǎo)致政策在實(shí)踐上不能切實(shí)有效的執(zhí)行。

(3)政策缺乏穩(wěn)定性，政策穩(wěn)定性是政府執(zhí)行能否有效落實(shí)的一個(gè)重要屬性。政策隨意更改，很難使執(zhí)行主體與執(zhí)行客體對于政策的認(rèn)識。認(rèn)同一個(gè)政策是需要一個(gè)過程去驗(yàn)證，缺乏穩(wěn)定性會導(dǎo)致認(rèn)同感缺失，客體的不配合使政策不能有效執(zhí)行。

3.執(zhí)行環(huán)境的制約

(1)政策運(yùn)行機(jī)制的缺陷。執(zhí)行過程缺乏科學(xué)管理，執(zhí)行準(zhǔn)備、組織實(shí)施、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)配合、監(jiān)督控制諸環(huán)節(jié)管理水平不高。制約了政府執(zhí)行力水平的提高[8]。

(2)政策執(zhí)行客體的配合度。政策執(zhí)行的客體對于政策執(zhí)行的認(rèn)同度與信任度是政府執(zhí)行力有效性的重要依據(jù)。執(zhí)行客體認(rèn)同政策本身，就能讓政策執(zhí)行上更加輕松，反之則受收到阻礙，甚至?xí)l(fā)沖突的不良后果。

(3)缺乏有效配套的懲罰與激勵(lì)機(jī)制。有令不行、政令不通，官僚主義等問題，需要一套有效的懲罰、激勵(lì)機(jī)制去制約。雖然現(xiàn)如今的監(jiān)督機(jī)制在日益完善與發(fā)展中，如國家檢察委員會的設(shè)立等，但是基層政府上仍然存在嚴(yán)重的問題，實(shí)現(xiàn)懲罰與激勵(lì)機(jī)制并存，俗話說：“打一棒，給顆棗。”，懲罰與激勵(lì)相輔相成，形成良好的風(fēng)氣對政府執(zhí)行力是尤其重要的。

(4)執(zhí)行資源的效益低下。政府執(zhí)行資源包括行政經(jīng)費(fèi)、人力資源、信息資源等執(zhí)行資源，執(zhí)行資源的不足在物質(zhì)上對政府執(zhí)行力制造障礙。我國各級政府在一些領(lǐng)域上的執(zhí)行資源不足，如人力資源，很大程度上造成知識儲備、專業(yè)人才上的缺陷。

四、提高我國政府執(zhí)行力的對策

(一)提升執(zhí)行主體素質(zhì)

執(zhí)行主體素質(zhì)與能力建設(shè)公務(wù)員是執(zhí)行政策的主體，是執(zhí)行的基本因素和執(zhí)行力量的首要來源，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。公務(wù)員素質(zhì)與能力高低，往往是決定執(zhí)行力高低的核心要素。政策執(zhí)行機(jī)關(guān)人員的素質(zhì)和作風(fēng)直接決定著政策實(shí)施的成效問題。[7]

1.提升執(zhí)行者的道德素養(yǎng)

政策執(zhí)行過程由于政策本身可能在的困難以及社會環(huán)境的復(fù)雜性，執(zhí)行主體應(yīng)該把制度規(guī)范與道德相結(jié)合在一起，強(qiáng)化行政道德。切勿“走人情”、“以身試法”與陽奉陰違，強(qiáng)化自律意識，自覺抵制不良動(dòng)機(jī)以及腐朽的思想。

2.提高執(zhí)行主體的執(zhí)行意識與能力

執(zhí)行主體要積極提升執(zhí)行意識，強(qiáng)化自身執(zhí)行的自覺性。對于上級政策，首先應(yīng)該自覺正確的執(zhí)行，培養(yǎng)自身的敬業(yè)精神與責(zé)任心，敢于自動(dòng)請纓；提高執(zhí)行主體的執(zhí)行能力，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力，具備很強(qiáng)的危機(jī)應(yīng)變能力，具備良好的問題分析能力與問題解決能力，能夠精確的解析政策的實(shí)質(zhì)精神內(nèi)涵，才能更好地執(zhí)行。

3.優(yōu)化自身知識結(jié)構(gòu)

當(dāng)今時(shí)代是知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，執(zhí)行人員必須具備多方面的知識，具有博與專的業(yè)務(wù)知識以及行業(yè)知識是執(zhí)行力的重要保證。

此外，執(zhí)行主體應(yīng)該具有健康的執(zhí)行心理，增強(qiáng)對外在環(huán)境的心理承受能力，塑造健康的執(zhí)行心理。

(二)建立健全監(jiān)督機(jī)制

健全與落實(shí)各項(xiàng)責(zé)任和監(jiān)督制度，包括問責(zé)制、問效制、投訴舉報(bào)制、追究制等制度[8]。

1.完善執(zhí)行監(jiān)督制度。從制度上保證監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性，強(qiáng)化政府體制內(nèi)外的全覆蓋式監(jiān)督體系，把政策執(zhí)行主體的工作置于政府監(jiān)督部門和全民的監(jiān)督之下，這是政策執(zhí)行成功的重要保證。

此外，在如今信息化的時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)+模式的監(jiān)督模式是一把利器，黨和國家應(yīng)該加強(qiáng)對媒體監(jiān)督的支持力度，新聞、媒體、微信等平臺“喉舌”作用，針對政府官員行政執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)督。

2.完善投訴舉報(bào)、責(zé)任追究制度。緊扣投訴有門路、投訴合法化、監(jiān)督到位的要求，對有問題的被舉報(bào)者給予實(shí)質(zhì)性的懲罰；完善責(zé)任追究制度，一是建立首長問責(zé)制，主持工作的政府首長負(fù)主要責(zé)任；二是完善行政過錯(cuò)責(zé)任追究制度。對于政府機(jī)構(gòu)或者政府人員執(zhí)行過錯(cuò)，由當(dāng)事人以及當(dāng)政府首長負(fù)主要責(zé)任，防止出現(xiàn)政府人員推諉不執(zhí)行、講人情的執(zhí)行方式。

(三)改善政策執(zhí)行環(huán)境

建立一個(gè)優(yōu)良的政府執(zhí)行環(huán)境，減少執(zhí)行扭曲和執(zhí)行偏差，這就要求我們必須科學(xué)認(rèn)識和把握政府執(zhí)行環(huán)境。

1.構(gòu)造合理的組織結(jié)構(gòu)

遵循精簡、高效的原則，合理的設(shè)置職能結(jié)構(gòu)，可以更好的政策的推行與執(zhí)行。首先，政府機(jī)構(gòu)的橫向與縱向結(jié)構(gòu)需要符合實(shí)際需要，體現(xiàn)效率，在管理幅度與層級設(shè)置上合理化。其次，政府部門的職責(zé)權(quán)限需要更加明確與細(xì)化，責(zé)任歸責(zé)制度進(jìn)一步完善，防止出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。

2.健全執(zhí)行機(jī)制和建立健全執(zhí)行考核制度

(1)健全規(guī)范化、高效率的執(zhí)行機(jī)制。首先應(yīng)建立便于執(zhí)行的相關(guān)制度，制度是政府執(zhí)行的合法性要件，完備的制度資源是保證，整合行政執(zhí)行合力，提升政府執(zhí)行力；然后制定政策詳細(xì)的執(zhí)行的控制標(biāo)準(zhǔn)與加強(qiáng)對政策的評估；最后需要專人、專門小組進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督，隨時(shí)了解相應(yīng)的執(zhí)行情況。

(2)建立健全執(zhí)行考核制度。內(nèi)部頒發(fā)相關(guān)公共政策執(zhí)行的執(zhí)行尺度與標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序。在外部環(huán)境下，加強(qiáng)社情民意反饋制度，通過一些列的社情調(diào)查、座談會、專家咨詢會等方式，增強(qiáng)決策的科學(xué)性，并且以此作為考核執(zhí)行力的有效依據(jù)。

3.完善科學(xué)決策機(jī)制

由于政策本身的不合理性導(dǎo)致執(zhí)行力不高的原因，科學(xué)決策這個(gè)環(huán)節(jié)尤為重要，這就需要完善科學(xué)決策機(jī)制，需充分發(fā)揮人民大眾的力量。建立健全社情民意反饋制度、創(chuàng)新社情民意反饋制度、社會公證制度、重大事項(xiàng)公示制度等制度。

通過專家咨詢、民意反饋與法定程序三者相結(jié)合的科學(xué)決策方法。未經(jīng)實(shí)際調(diào)研與了解情況的情況不決策，未經(jīng)民主評議不決策與不獨(dú)裁決策，完善科學(xué)決策機(jī)制。

(四)提升執(zhí)行客體的科學(xué)文化素質(zhì)與道德修養(yǎng)

1.提升執(zhí)行客體科學(xué)文化素質(zhì)。加強(qiáng)國民的科學(xué)文化教育，文化普及面實(shí)現(xiàn)更加廣泛化、深入化，穩(wěn)步推進(jìn)十二年義務(wù)教育，提升執(zhí)行客體的綜合文化素質(zhì)。國民的文化素質(zhì)的提高，對于政策的理解與被實(shí)施無非就是一個(gè)強(qiáng)力的助推器，政策執(zhí)行起來容易獲得支持，一定程度上有利于政府執(zhí)行力的提高。

2.切實(shí)提高全民的道德修養(yǎng)。這就需要政府大力加強(qiáng)社會公德建設(shè)。政策執(zhí)行客體綜合素質(zhì)和社會道德的提高，將為政府執(zhí)行力的提高提供堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)以及良好的社會道德氛圍，同樣有利于弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀。

總之，政府執(zhí)行力是政府的核心要素之一，關(guān)系到政權(quán)的鞏固與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的穩(wěn)定。作為政府，應(yīng)該響應(yīng)民意，政府執(zhí)行力是否有效，取決于民眾。我們在實(shí)踐中要不斷總結(jié)與創(chuàng)新，加強(qiáng)行政組織管理，提升政府執(zhí)行力，讓政策得到切實(shí)有效的執(zhí)行，造福于人民。

[1]楊京芳.我國政府執(zhí)行力現(xiàn)狀與對策[J].行政與法，2007.

[2]鄭茜.我國政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀及提升路徑分析[J].網(wǎng)絡(luò)財(cái)富，2010.

[3]張曉燕.試論我國政府行政執(zhí)行力存在的問題及解決對策[J].公共管理，2016.

[4]溫家寶.深化行政管理體制改革，加快實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新——在省部級干部政府管理創(chuàng)新與電子政務(wù)專題研究班上的講話[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(1).

[5]劉熙瑞.服務(wù)型政府：經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國行政管理，2002(7)：74-75.

[6]董峰.我國政府行政執(zhí)行力存在的問題與對策[J].吉林省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(57).

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