國際教育援助實踐及啟示

彭麗婷

摘 要：文章首先對國際組織和主要發達國家的國際教育援助進行梳理，之后以印度為例分析了受援國在教育援助中的實踐狀況。在此基礎上，分析了國際教育援助在改善發展中國家的教育條件、促進國際教育合作與交流中的意義；闡述了國際教育援助過程中需要關注的有效性問題；對我國在國際教育援助中的角色和功能定位進行了探討。

關鍵詞：國際教育；教育援助；實踐

長期以來，學校教育一直是國際援助的優先考慮事項之一。半個多世紀以來，國際教育援助既是國際教育交流與合作的重要方面，也是拓展各國對外關系的不可或缺的組成部分。國際教育援助不僅意味著援助方和受援方之間資金的轉移，同時意味著知識和技術及其他相關教育資源的轉移[1]。它是一個把先進的教育理念、教育方法和教育技術傳播到受援國的過程，因此尤其有助于發展中國家提升教育質量以及提高教育研究和教育決策的能力。

一、國際組織及發達國家的國際教育援助

（一）國際組織的教育援助實踐歷程

國際組織在國際教育援助中作出了重大貢獻，其中最有影響力的兩個國際組織是世界銀行和聯合國教科文組織。近半個世紀以來，隨著社會環境的不斷變化，國際組織的國際教育援助戰略也隨之改變，在不同的時期體現出不同的特征。二戰結束后，聯合國及其下屬機構和世界銀行成立，并開展多邊援助，這是世界范圍內大規模、制度化的國際發展援助行動的開端。當時的國際教育援助主要表現為由相關組織推進的技術支持和職業培訓活動，這一取向影響到一些發達國家的對外援助，如美國的“第四點計劃”成為“擴大的技術項目援助”的重要組成部分。1949年1月，美國時任總統杜魯門的“第四點計劃”提出讓欠發達地區從美國的科學進步和工業發展中受益，標志著發展中國家成為國際教育援助對象。

20 世紀50-60年代，國際教育援助興起并獲得了巨大的發展。受人力資本理論的影響，教育作為經濟建設中人力資源開發的重要手段而得到社會的重視。獨立后的發展中國家大多重點發展中等教育、高等教育和職業技術教育而不是初等教育，國際教育援助的對象也傾向于中等教育、高等教育和職業技術教育。

20 世紀60年代末70年代初，發展中國家出現貧困、失業、經濟衰退等問題。教育也出現危機，如庫姆斯的《世界教育危機》所指出的，教育系統沒有及時應對政治經濟變化帶來的各種形式的不平衡。20世紀60年代末70年代初到冷戰結束之前，國際組織的教育援助的特點是：開始重視受援國自身的能力建設環境和專業技術力量；逐步認識到初等教育對于發展中國家的重要性。這時期的國際教育援助包括語言教學和文化交流、派遣教師和專家、幫助建立新大學和技術院校，從而幫助受援國建立完整的現代教育體系。

20世紀50-60年代，發展中國家偏重中等教育和高等教育的發展，但其收效并不高。基礎教育投入不足，學生留級率、輟學率持續上升，學力低下，水電等基本物資匱乏，設施設備短缺，合格師資不足[2]。20世紀70年代提出的“人類基本需求”的發展戰略開始受到更多的關注，且有研究表明基礎教育的投資收益率是最高的。20世紀70年代國際教育援助的重點轉移到與人類生活密切相關的基礎教育、衛生、飲水等領域，加強對弱勢群體的扶貧工作。20世紀80年代對基礎教育的援助大多數流向低收入或中低收入國家，援助的重點是基礎設施建設，農村教育、女童教育不再被忽視。

20 世紀90 年代，隨著冷戰的結束，國際教育援助出現新的特征，聯合國回到國際事務舞臺的中央，國際教育援助以滿足每個人的受教育權和基本學習需求為目標。1990 年，聯合國教科文組織等國際組織召開以“全民教育——滿足基本的學習需要”為主題的世界全民教育大會，會議通過了《世界全民教育宣言》和《滿足基本學習需求的行動綱領》。《世界全民教育宣言》提出要滿足處境不利的受教育群體的受教育權和基本的學習需要。同年，世界銀行重申“對初等教育的投資回報率高于其他層次的教育”。

進入21 世紀，國際發展援助再次聚焦貧困問題。2000 年4 月，世界教育論壇在達喀爾召開，會議通過了《達喀爾行動綱領》以兌現全民教育的承諾。《達喀爾行動綱領》包括兩個關鍵點：一是為所有國家提出了到2015年要實現的6項寬泛的教育目標；二是為國際社會、國家、政府、非政府組織等利益相關者制定了12項戰略。在達喀爾會議召開后的一段時間內，教育援助增長很快。“2000-2004 年，對教育領域的直接援助額度從46億美元增加到85億美元，提高了85%。”[3]

總體而言，20世紀90年代至今，國際教育援助增長較快，在基礎教育領域尤為明顯。2010年聯合國教科文組織公布的《全民教育全球監測報告》顯示，在普及初等教育方面，世界上一些最貧窮的國家極大地提高了入學率，性別差距在縮小，弱勢群體比以往擁有更多的機會，發展中國家學業完成率上升。但是也要看到進步是局部的，性別差距依然存在，初等教育還沒有普及到邊緣群體的每個人。另一方面，援助資金的限制阻礙國際社會推動發展中國家滿足全民基本學習需要的宏觀目標，也阻礙改善處境不利兒童獲得受教育權利。20 世紀90 年代以來，國際教育援助已經進入全面發展階段。在援助規模上，總體呈現增長態勢；在援助形式上，也從傳統的項目援助轉向全面的“部門援助”和“計劃援助”；在援助類型上，從傳統的雙邊援助走向多邊援助。[4]

（二）主要發達國家的教育援助實踐和政策分析

美國作為世界上最早開始向發展中國家進行教育援助的國家之一，其援助的主要區域包括撒哈拉以南的非洲、亞洲、中東、拉丁美洲和加勒比地區、歐洲。第二次世界大戰后，美國實施了第一個援助計劃，為歐洲提供了大量的援助，幫助非洲大陸重建基礎設施，加強當地的經濟。

美國教育援助的下一個里程碑在1961年，時任總統肯尼迪簽署了《對外援助法》，成立了美國國際開發署（USAID）。美國國際開發署是一個獨立的聯邦政府機構，接受國務秘書的總體外交政策指導，由總統任命并由參議院確立的行政長官領導。美國國際開發署與其他美國政府機構、捐助者、多邊機構、民間社會和私營部門合作，確保所有人享有全納的、高質量的教育——特別是邊緣化和弱勢人群。美國國際開發署教育戰略的目標包括：提高小學生的閱讀技能，增加學業成功率；增加青年就業機會，加強高等教育體系，使青年找到好工作，為國家經濟發展作出貢獻；在危機和沖突環境中增加平等接受教育的機會[5]。美國國際開發署的成立標志著美國對外援助工作的不斷深入，是第一個把經濟和社會進步納入全球長期發展重點的美國外援機構。

進入21世紀，美國在2005年發布了《教育戰略：通過學習改善生活》，重點闡述了美國新時期的兩個教育援助目標：促進公平的、有質量的教育，加強勞動力市場的知識和技能。為了響應新時代人人接受教育的呼吁，2010年底，美國國際開發署制定了《2011-2015年教育戰略》。這一教育戰略以發展為前提，即教育既是人類發展的基礎，也與廣泛的經濟增長和民主治理密切相關。根據預計的資源可用性和上述政策原則，美國國際開發署追求三個全球教育目標：到2015年，提高1億小學生的閱讀技能；提高高等教育和勞動力發展計劃的質量，以培養與國家發展目標相關的勞動力技能；到2015年增加1500萬名學習者在危機和沖突環境中公平獲得教育的機會。結果顯示，《2011-2015年教育戰略》資助了45個國家的151個基礎教育項目，直接惠及了4160多萬名兒童和青年；在危機和沖突環境中，為1180萬名兒童和青年創設了安全的學習環境并建立優質的教育；幫助60.9萬人改善就業。[6]

英國的援助理念是“減貧”。1997年成立國際發展部（DFID）作為援助機構，其在教育援助方面的主要工作包括：普及基礎教育、平衡性別差異、全民教育、提升教育質量、教育與艾滋病防治、動亂和不穩定區域的教育、高等和職業教育。隨后，國際發展部頒布了發展白皮書《消除貧困：21世紀的挑戰》。白皮書指明了英國援助的重點領域，主要是促進可持續發展、關注貧困階層的教育與醫療、改善自然資源和環境保護。2000年，國際發展部《消除貧困：讓全球化惠及貧困人口》白皮書，再次強調這些援助目標的同時，重點分析了全球化進程給貧窮國家帶來的挑戰與機遇。國際發展部為了改善世界上最貧窮國家的教育，2013年發布了《教育立場文件：改善學習，擴大機會》。為了兌現千年發展目標和全民教育目標的承諾，國際發展部將重點放在三個核心事項上：提高學習質量；幫助所有的兒童，特別是貧窮國家的兒童接受教育；讓女童留在學校。為了實現這些事項，保守黨和自由民主黨聯合政府發表了《2010-2015年政府政策：發展中國家的教育》，闡述了到2015年的教育援助計劃是提高教育水平，培訓19萬名教師，引進教育監測，給予家長更多的發言權，使他們能夠確保子女從高質量的教學中受益；為1100萬名兒童提供教育，通過“女童教育挑戰”讓更多女童入學；通過提高非洲和亞洲200多所高等教育機構的質量來支持高等教育，每年為750～800名英聯邦學生提供獎學金；把一半的教育援助經費用于失學兒童占比高于2/5的不穩定或處于戰爭中的國家；讓兒童入學并留在學校，提高教育質量。

日本在二戰之后曾經接受過國際援助，隨著經濟的發展，它從受援國變為援助國。日本的國際援助部門是日本國際協力機構，該機構的教育援助業務主要包括學校教育、掃盲教育、社會教育、職業培訓等。1954年，日本加入援助南亞和東南亞國家的“科倫坡計劃”，這標志著日本的援助國地位得到國際認可。20世紀60年代，日本繼續擴大接收外國留學生的數量并且參與“卡拉奇計劃”，這時期的國際教育援助強調經濟發展。1974年發布《教育、科學和文化國際交流報告》，該報告奠定了日本20世紀70-80年代國際教育合作與交流的基礎。1989年，日本官方發展援助金額以89.65億美元超過美國居于世界第一。

二、印度接受基礎教育援助的實踐

在國際教育援助中，發展中國家一般扮演的是受援助的角色。尤其是印度、孟加拉國、巴基斯坦、尼日利亞等國家，其教育普及水平低下、失學兒童數量巨大，而政府又無法在短期內有效提升教育質量，因此，這些國家往往接受較多的國際教育援助。下面以印度為例，簡要分析發展中國家在接受國際教育援助方面的實踐。

印度人口眾多、出生率高，教育普及成為政府多年來必須面對的嚴峻挑戰。然而，在1990年之前，印度接受的國際教育援助非常少，其中的重要原因在于印度政府有意識地對外部援助進行抵制，不歡迎外部力量介入其基礎教育體系。但在2000年之后，隨著國際社會對普及全民教育的關注，印度政府也開始轉變態度，積極接受外部援助。由此，國際社會對印度基礎教育的援助水平快速提升。

20世紀90年代之前，印度接受的國際援助較少，較早的援助項目有1986 年由英國海外發展機構支持的“安得拉邦基礎教育項目”（APPEP），以及聯合國兒童基金會支持的一些非正規教育項目。進入20世紀90年代，印度接受的外部援助主要包括聯合國兒童基金會的“比哈爾邦教育計劃”、瑞典國際發展機構在拉賈斯坦邦發起的“邊遠地區小學教育計劃”、世界銀行支持的“北方邦基礎教育計劃”，此外還有當時的歐洲共同體對印度基礎教育提供的信貸補充援助等。進入21世紀之后，印度接受援助的質量進一步提高，其利用外部資源發展自身教育的水平也不斷提高。例如，2001-2012年，印度利用外部資金和辦學經驗，啟動了“初等教育普及計劃”，該計劃不僅要普及5年的初級小學教育，而且要普及8年的初等教育。①

除了整體性的教育改進項目，印度政府積極將援助資金和其他資源落到實處，切實解決學校教育的現實問題。例如，2005年兒童基金會與宜家社會服務機構合作，為印度沒有通電的中小學提供太陽能燈。2009年，宜家發起“安全優質教育計劃”和“重返校園計劃”，與兒童基金會一起，在印度北方邦八個地區的學校建設廁所和其他衛生設施，為兒童提供肥皂，以及幫助童工重返校園。

教育援助不僅體現為經濟上的支持，一些先進的辦學理念和教育思想也會在援助過程中融入受援助國的實踐。印度在接受外部資金支持的同時，也吸收了國外的教育經驗，這有助于提升其教育質量和辦學水平。經過多年的努力，印度基礎教育質量有了一些提升，例如，兒童的輟學率不斷降低，具體如表1所示。

印度作為接受教育援助的大國，在利用外來教育援助的資源配置取向上曾一度集中于高等教育和職業教育領域而很少流向基礎教育。在進入21世紀之后，援助資金開始向基礎教育領域優先分配，這反映了印度政府對于通過普及教育而提升整體人力資源水平的重視。“通過解決經濟貧困實現人類發展及追求幸福的目標相對有限，依靠高等教育和職業教育領域的援助而獲益的人群也相對有限，而通過解決‘人文貧困來消解經濟貧困則更具有長遠意義。基礎教育投入對于受援國在保健、衛生、增加選擇機會、擴大社會參與過程中發揮著巨大而深遠的作用”[8]。發展中國家在接受國際教育援助的過程中需要有一個明確的制度設計和實踐方向，這樣才能更有效利用外來援助資源，更好地借助外力發展本國教育。

三、啟示

（一）國際教育援助對于教育發展具有重大意義

首先，國際教育援助縮小了教育上的性別、地區和貧富差距，促進受援國的教育公平。國際教育援助不僅對受援國教育事業產生了重要的影響，而且在很大程度上促進了世界范圍內的教育合作交流，推動了世界教育研究的深入發展。[9]

其次，國際教育援助促進了發展中國家的能力建設。只有提高受援國的自身發展能力，才能減少他們對外部援助的依賴。援助國幫助受援國建立本國教育體系，使受援國加強自主管理，從而讓國際援助效果最大化。

最后，援助國和受援國之間不斷地溝通交流，在國際援助問題上達成共識。這促進了援助雙方的進一步了解，并將雙方之間的教育合作與交流從教育援助擴大到人員往來、合作科研、信息分享、政策對話等多個領域。

（二）國際教育援助要充分關注有效性問題

國際援助起步于二戰結束之后，半個多世紀以來已發展為包括雙邊官方援助、多邊官方援助、非官方援助等多種形式，被認為是促進貧困國家經濟和社會發展的有力手段。然而，國際援助的實踐并不順風順水，原因之一在于援助方在提供援助時往往會捆綁一定的條件，受援方也會在援助問題上提出自己的利益訴求。因此，如何在符合雙方共同利益的基礎上提高援助的有效性就成為21世紀國際援助領域需要解決的一個問題。2005年，經合組織（OECD）在巴黎舉辦了第二屆援助有效性高層論壇，并簽署了《巴黎宣言》（Paris Declaration）。會議提出的“援助有效性”（Aid Effectiveness）概念已經成為今天援助領域需要遵循的重要理念和基本原則。

“援助有效性”意味著在援助方和受援方的積極合作下有效實現援助目標。對此，《巴黎宣言》主張的基本精神是：“強調發展中國家主導其發展政策和戰略的主體性；優化資源，更好地服務于受援國的優先需要；簡化捐贈程序，進行信息分享；增加透明度，避免重復捐贈；援助方和受援國共同為發展結果承擔責任”[10]。對教育援助而言，這些原則的落實有助于真正達到雙方制定的預期目標，讓援助資源發揮建設性作用，切實改進貧困國家和地區的教育面貌。

（三）我國在國際教育援助中的角色和功能定位

中國的逐步崛起改變了世界政治經濟格局，在日趨國際化的教育領域，我國不能在國際教育援助中缺席，如何定位我國的角色和功能，筆者認為可以從兩個基本維度進行分析。

從我國已經成為世界上有影響力的大國這一視角來看，為了進一步提升我國的教育影響力和其他“軟實力”，需要我國承擔起大國的責任，積極參與對欠發達國家和地區的教育援助。隨著“一帶一路”建設的逐步深入，教育領域的對外開放必將成為國家教育發展的重大關切。2016年我國頒布了《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》，提出“堅持擴大開放，做強中國教育，推進人文交流，不斷提升我國教育質量、國家軟實力和國際影響力”；2017年，黨的《十九大報告》明確提出 “建設教育強國，把教育事業放在優先位置”的基本方針。顯然，建設教育強國需要積極融入國際化的潮流，并在這一潮流中提出我國的主張，甚至重新定義國際化。而要做到這一點，就必須讓更多的國家理解我國教育和文化，在積極援助欠發達國家和地區的過程中增進國際信任和相互了解，面向全人類的教育發展，承擔我國的責任并作出貢獻。

另一方面，當前我國教育發展仍然面臨很多問題，學校教育的一大問題是素質教育發展不充分和優質教育發展不均衡，因此發展素質教育、推進教育公平仍然是我國在很長時期內面臨的重要課題。從這一角度而言，我國也是受援國的角色。作為受援方接受國際組織、發達國家和相關機構的教育援助，并積極有效地利用這些資源，提升我國的教育質量。

總之，無論是“走出去”還是“請進來”，教育援助都是一種雙邊甚至多邊的活動。而且，國際教育援助不能流于表面的資金支持，它在深層次上屬于人文交流，正如習近平主席所強調的，“要切實推進民心相通，弘揚絲路精神，推進文明交流互鑒，重視人文合作”。教育領域的國際援助在本質上是一種“民心相通”的基本工程，抓住了這一本質屬性，我們才能在國際教育援助中大有作為。

注釋：

①印度的初等教育包括初小教育和高小教育，時間共8年。其中，初小教育5年，高小教育3年。

參考文獻：

[1][9]趙玉池，陳時見.國際教育援助及其對世界教育發展的影響[J].比較教育研究，2010（10）：49-54.

[2]袁本濤.發展教育論[M].南京：江蘇教育出版社，2005：536.

[3]趙玉池.國際教育援助發展的四個歷史階段[J].外國教育研究，2013（5）：80-87.

[4]熊淳.國際教育援助的人文理性：基礎教育援助的價值取向[J].教育發展研究，2012（12）：27-30.

[5][6]美國國際開發署[EB/OL].https：//www.usaid.gov/education，2017-10-28.

[7]Department of School Education and Literacy & Department of Higher Education， Ministry of Human Resource Development. Annual Report 2014-15[EB/OL].http：//mhrd.gov.in，2015-12-31.

[8]胡瑞.印度接受國際教育援助的變革研究[J].比較教育研究，2017（7）：27-32.

[10]鄭崧.有效援助議程下的中國對非教育援助[J].比較教育研究，2011（12）：48-52.

編輯 朱婷婷