韓國綠色發展戰略及其對中國的啟示

李海濤　張順

[摘要]在韓國經濟發展進程中，對石化等高耗能產業的依賴較高，這使得政府下決心治理環境，并提出了綠色發展戰略。在多年綠色發展戰略的實施下，韓國經濟在產業結構、環境治理、增長方式等各個方面都得到了顯著改善。因此，韓國政府對綠色經濟的支持與探索對我國具有重要的借鑒與啟示意義。

[關鍵詞]韓國；綠色發展戰略；環境保護；可持續發展

[中圖分類號]F312631[文獻標識碼]A[文章編號]1002-2007（2018）01-0083-05

[收稿日期]2016-04-28

[作者簡介]1.李海濤，男，東北師范大學政法學院在讀博士，吉林化工學院副教授，研究方向為法學、馬克思主義中國化；2.張順，男，東北師范大學政法學院教授、博士生導師，研究方向為馬克思主義中國化。（長春130000）

過去世界經濟的發展方式大多基于通過消耗資源促進國家GDP的上升。顯然，該方式屬于不可持續發展，對資源的大肆開發與掠奪最終導致的必然結果注定是毀滅。所以，經濟增長的創新方式已成為世界關注的重要話題。

1987年，可持續發展被聯合國世界環境與發展委員會的報告《我們共同的未來》定義為“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”[1]（22）該定義一出現便得到了各國的廣泛認可與應用。2015年9月，世界各國領導人參加聯合國會議，討論通過了可持續發展目標，鼓勵各國激發伙伴關系活力，促進可持續發展政策的推行。具體來說，該目標共包含17項，可概括為以下五點：第一，實現農業可持續發展，消除世界一切形式的饑餓與貧窮，讓所有人都能過上健康的生活；第二，實現教育平等和性別平等，維護女性權益，全民共享教育機會；第三，加強環境資源、消費、生產可持續管理，推動創新，建立有御害能力的住宅和城市；第四，恢復和保護可持續利用陸地生態系統，防止土地沙漠化，保證生物多樣性；第五，完善可持續發展立法，強化執行手段。

關于“綠色經濟”，由于其概念較為寬泛，衍生出的分支能夠同時涉獵到多種領域以及多種產業鏈的各種環節中，可持續經濟與當下流行的低碳經濟均是綠色經濟的不同分支。但是最初這一概念于1989年由英國經濟學家皮爾斯首次提出。在《綠色經濟藍皮書》一書中，皮爾斯主張從社會及生態條件出發，建立一種“可承受的經濟”。隨后，各國學者開始對此進行了更深層次的研究與探討，如，丹尼斯·米都斯的《增長的極限》、艾倫·杜寧的《多少算夠——消費社會與地球的未來》、安德魯·溫斯頓的《綠色復蘇》、格里高里·尤魯的《地球公司》及克勞斯·施瓦布的《第四次工業革命：轉型的力量》等，都在書中賦予了“綠色經濟”更加具象化的認識并加以探索。在國內，隨著對經濟發展方式、結構優化的認識，綠色經濟從其概念到發展均吸引了廣大學者深入研究，如，張葉和張國云所著的《綠色經濟》、張哲強的《綠色經濟與綠色發展》、谷樹忠等人的《綠色轉型發展》、高紅貴的《綠色經濟發展模式論》等，分別從發展經濟的資源要求、內需要求以及經濟發展模式等方面對綠色經濟做了詳細討論，囊括了綠色經濟的內涵與特征，并結合中國國情對其所存在的阻力及完善進行了闡述。北京工商大學世界經濟研究中心主任季鑄教授是中國綠色經濟系統理論的創建者和實踐者之一，他認為綠色經濟是以效率、和諧、持續為發展目標，以生態農業、循環工業和持續服務產業為基礎內容的經濟結構、增長方式和社會靜態。[2]

簡言之，綠色經濟是以人與自然和諧為主題，以經濟可持續發展為手段，最終實現人類的可持續發展的一種經濟形態。為了進一步推動綠色經濟發展，一方面要將資源、環境作為經濟發展的約束條件，將生態保護作為可持續發展的根本保障，切實將環境、社會和經濟有機地結合起來；另一方面要將經濟活動和社會活動作為綠色經濟發展的重要途徑和主要內容，讓“綠色”貫穿整個產業鏈。

一、韓國綠色經濟發展戰略規劃

2005年，在聯合國貿發會議上，韓國一躍成為發達國家，僅用短短數十年便擺脫了貧窮和落后，成為世界經濟的重要組成部分。但近些年，韓國經濟增長緩慢，失業率逐年攀升，社會矛盾日益加劇。歸根結底是由于在過分強調經濟發展的過程中，未能實現經濟成果共享均分，從而造成不可逆轉的貧富差距，部分公民被邊緣化，以及無力感、貧困感等消極情緒與日俱增，政黨間矛盾爭執此起彼伏。此外，韓國人口結構的失衡是制約韓國經濟發展的另一個隱患，人口老齡化的加劇與出生率的持續走低迫使韓國未來要再次面對生產力下降的經濟形勢。由此可見，韓國發展綠色經濟的根本目的就是要解決成果公平共享問題。

一直以來，韓國自身經濟結構存在較大問題，重點產業過于集中。盡管近幾年一直在加速產業結構調整，但經濟增長方式依然主要依靠高成本、高耗能、高污染的“三高”產業，嚴重破壞了生態環境。2016年，經濟合作與發展組織（OECD）在大氣污染嚴重程度的報告中指出：如果不切實制定對策，2060年韓國大氣污染死亡率將達OECD最高水平。一直以來，首爾、釜山、仁川等韓國主要城市大氣污染呈持續惡化趨勢，與其他發達國家相比，PM10濃度高出1.9-3.6倍，NO2高出1.4-1.9倍，大氣環境遭受到前所未有的考驗。追根溯源，主要是由于其重工業排放污染物較多，且有些地區化工廠過于集中。

為了科學有效地利用資源，提高生態環境質量以及實現可持續發展，2010年韓國出臺了《低碳綠色增長法》，正式走向了低碳綠色經濟道路。值得一提的是，該律法的出臺不僅是為了緩解緊張的能源形勢，更主要的是轉變韓國的經濟增長模式，促進經濟結構和自然系統的可持續發展，成為經濟長期穩定發展的內驅力。韓國將會因綠色發展戰略的逐步實踐，使經濟耗能進入遞減期。

同時，韓國推行綠色經濟政策及圍繞該政策制定和實施一系列計劃措施將在提高國際影響力及綜合國力方面發揮重要的作用，并在世界各國制定綠色經濟發展計劃時起到借鑒和指導作用。endprint

二、韓國綠色發展戰略的主要內容

2008年，韓國政府正式提出通過綠色增長政策推動國內產業能源綠色發展改造，大力推行創新能源產業。李明博指出，“低碳綠色增長就是以綠色技術和清潔能源創造新的增長動力和就業機會的國家發展新模式。”[3]

隨后，韓國的綠色增長政策在未來企劃委員會（2009），《低碳綠色增長基本法》（2010）等機構和法律中可以找到含義。未來企劃委員會將綠色增長定義為“發展以新（再生）能源技術，能源與資源高效應用技術，減少環境污染技術以及相關交叉技術為基礎的綠色產業，將經濟和產業結構以及生活方式轉變為低碳與親環境模式，全面提高生活質量的國家發展戰略?！盵4]《低碳綠色增長基本法》則將綠色增長定義為“節約和高效利用能源和資源，降低氣候變化與環境污染，開發清潔能源和綠色技術，確保新增長動力，不斷擴大新就業崗位的和諧增長方式。”[4]具體來說，韓國綠色發展戰略的主要內容如下：

第一，建立負責綠色發展戰略的機構。2009年，韓國建立綠色增長委員會，作為韓國總統直屬機構投入運營。不僅有政府相關部門官員參與事務，而且民間專家也共同參與其中。為了加強官方與民間交流，綠色增長委員會增設綠色增長民間協議會，產業界、金融界、科學界、消費者、市民團體與地方自治團體等人士得以參與。2010年，綠色增長委員會通過《低碳綠色增長基本法》并使其正式獲得法律地位。根據《低碳綠色增長基本法》第15條規定，綠色增長委員會負責制定綠色增長政策的基本方向，變更或履行綠色增長國家戰略，制定氣候變化政策、能源基本計劃、可持續發展基本計劃，參與中央及地方自治團體的綠色增長相關法律制度的制定以及綠色增長財政資金以及國際合作等諸多事項。

第二，綠色增長五年計劃。韓國自2009年起每五年制定中期綠色增長計劃。該項計劃由綠色增長委員會、綠色增長企劃團、總理辦公室、財政部、國家政策研究機構、大學以及民間其他組織共同參與制定。為了與現有的國家計劃加以區分，韓國政府重新對原有經濟計劃進行梳理和調整，使綠色增長五年計劃成為實現綠色增長國家戰略的全面綜合性中期計劃。根據綠色增長五年計劃，韓國將于2020年成為世界第7大綠色強國，到2050年成為世界第5大綠色強國。[5]（87）此外，韓國的綠色增長計劃與其他國家不同的明顯特點在于，韓國的戰略并非單純的應對氣候變化，其主旨在于維持可持續經濟增長的綜合性經濟發展政策。

綠色增長五年計劃的核心部分是“三大戰略”和“十個政策方向”?！叭髴鹇浴狈謩e是氣候變化與能源自給，挖掘新增長動力以及生活質量的改善與提高國家形象?！笆蠓较颉卑ǎ阂皇菧p少溫室氣體排放；二是克服石油依賴性，尋求能源獨立；三是提高應對氣候變化的能力；四是發展綠色技術和綠色產業；五是對現有產業進行綠化，培育新的綠色產業；六是改善產業結構；七是建造綠色經濟的基礎設施；八是對綠色區域進行界定，發展綠色交通網絡；九是生活方式發生革命；十是成為綠色增長的楷模。[6]（35）

第三，制定綠色發展戰略的法律基礎。實際上，進入21世紀之后，韓國便已經開始注重縮小大氣污染物的排放。二氧化硫、粉塵以及一氧化碳的排放規模有了顯著的下降。這些大氣污染物質的下降歸因于韓國政府制定的環境政策。1990年，出臺了《環境政策基本法》和《大氣環境保護法》；2003年，出臺了《首都圈大氣環境改善特別法》；2010年，出臺了《低碳綠色增長基本法》；2012年，出臺了《溫室氣體排放分配以及交易法律》；2014年，出臺了《溫室氣體排放權的分配以及交易法律施行令》。除此之外，還先后制定和出臺了《智能型電力網的構建與利用法律》《綠色建筑物支持法》《可持續發展交通物流發展法》等。

第四，綠色發展戰略的規制體系。在韓國的綠色發展戰略中，主要的規制對象包括溫室氣體、能源目標管理制度、新再生能源供給義務化制度，溫室氣體排放交易制度等。例如，溫室氣體能源目標管理制度指的是，指定大量排放溫室氣體的企業作為管理對象，針對不同企業設定不同減排目標，且對其實施監管的制度。溫室氣體排放總量達到12.5萬噸二氧化碳以上的企業和溫室氣體排放超過2.5萬噸二氧化碳的工程均被列入政府的管理對象，并由韓國的環境部進行統一管理。產業資源部、農林水產食品部、國土海洋部、環境部等部門也分別承擔不同領域的監管任務。韓國碳交易體系法案于2015年1月正式生效，主要碳排大戶如鋼鐵、制造、造船、電力等行業均被納入其中。毫無疑問，碳交易體系法案的通過能加快工業生產領域節能技術的發展，使韓國在環保產業上獲得先機并長期受益。[7]（59）

新再生能源供給義務化制度指的是，對于一定規模（500mw）以上的發電設備的發電企業要求在總發電量中使用一定比例的新再生能源進行發電。韓國的水利原子能公社、南東發電公司、中部發電公司、南部發電公司、東西發電公司等14家公司被列入義務供給新再生能源的企業。義務供給量比重從2012年的2.0%上升至2016年的4%，2022年將達到10%。韓國政府通過該項制度，將擴大新再生能源的普及，通過市場手段實現新能源的利用，進而達到既節約政府預算支出，又能保護環境的目的。與此同時，韓國政府對于工程建設、運輸工具等污染排放限制政策有效地抑制了溫室氣體的排放，改善了韓國的空氣質量。

第五，生態環境治理工程。森林綠化、新農村運動、垃圾分類處理制度、始華湖治理工程、清溪川治理工程等也均代表了韓國政府治理環境實現綠色發展的理念。例如，始華湖原本是京畿道的一個人工湖，該湖在建設過程中共花費4930億韓元，湖壩總長度達到12.7公里，形成了56.8平方公里的湖，總蓄水量達到332百萬噸。始華湖原本是為了產業園區的工業用水和周邊農田用水而建設，但施工完成后湖水周邊的工廠的污水和生活污水大量流入湖中，水質急劇惡化。韓國環境部從1996年開始至2005年共投入4500億韓元，打開湖壩閘門，引海水至始華湖。2001年，制定第一階段始華湖綜合管理計劃（2002-2006年）；2007年，又頒布第二階段始華湖綜合管理計劃（2007-2011年）；2012年，公布第三階段始華湖綜合管理計劃（2012-2016年）。在多方多年的共同努力之下，始華湖水質開始逐步改善。通過始華湖治理工程，韓國政府不僅改善了水質，提高了周邊生態環境質量，而且也利用始華湖的水利進行發電，建成了全世界最大的潮水發電廠。endprint

三、對中國的啟示

在迅速發展的社會環境中，韓國綠色發展戰略既是在大環境中必然被推出的發展戰略，也是民眾進行自我保護與管理的方式。然而韓國經濟的增長并不能掩蓋環境對國民造成的壓力，民眾及有關部門對此戰略的接受與實施也依然任重道遠。但必須承認的是，此戰略的實施在很大程度上將給韓國經濟增長帶來新局面，同時也給我們帶來新的思考。

韓國綠色發展戰略對當前我國發展有很多啟示?？沙掷m發展的實質是在滿足當代人需要的同時，不能對后代人滿足其需求構成威脅。但是在我國很多相對落后地區，為了快速發展，他們只顧縮短與發達地區之間的差距，完全不考慮保護環境。從這個方面來說，韓國的綠色發展戰略有很多值得我國學習的地方。

第一，制定符合中國國情的綠色發展道路。摒棄粗放、高污染、以犧牲環境為代價的發展道路已經成為當前中國社會的普遍共識。但依照我國的經濟發展水平與要求，強調綠色發展又不能因此而偏廢經濟的持續發展以及結構的調整，不能從以前忽視環境與可持續性到走向忽視經濟發展和社會進步的另一個極端。2010年，我國GDP便已經超過日本成為世界第二大經濟體，經過多年的發展，2016年，我國的經濟總量已經接近12萬億美元。面對如此巨大的經濟總量和前所未有的復雜的經濟結構，綠色發展對我國而言是一個漫長而復雜的工程。經過30多年經濟、社會的高速發展使積累的矛盾日益突出。一方面，工業化取得了巨大成就；另一方面，一些產業結構升級與轉型問題亟待解決，城市化進程雖然發展較快，但是經濟發展過程中能源的消耗巨大，環境承載不堪重負，貧困人口的精準扶貧尚在進行。諸多矛盾交織在一起，可見綠色發展是一個任重道遠，不可一蹴而就的工作。而韓國綠色發展戰略所取得的成就可以為我國制定政策、調整方向、解決問題提供有益的借鑒，為我們開拓具有中國特色的綠色發展道路提供啟示。

第二，加強政府在綠色發展中的引導作用。政府的積極引導是韓國綠色發展的重要經驗，而我國的經濟發展與社會進步也必須要依靠政府的有力支持和前瞻性引導。改變過去粗放型的發展模式，建立資源節約、環境友好的發展模式，需要政府制定強有力的約束懲罰機制和激勵許可機制。同時，重視新技術、新能源、新產業的發展，增強綠色科技產業與人才的培養。我國在經濟發展的初期，單純強調經濟的發展，片面追求GDP的增長，無意甚至有意忽視了發展所帶來環境上的破壞。例如，隨著草場和森林的破壞，我國的荒漠化程度日益嚴重。從北京驅車沿八達嶺高速公路向西北方向駛去，出延慶縣界不足10公里，就可以看到一片面積達1000多畝的沙漠，距德勝門僅有80多公里；繼從2000年開始到現在我國二氧化硫排放量一直居世界第一，霧霾天氣已經從我國個別城市和區域發展成全國性、持續性的問題；我國的七大水系中不能作為飲用水源的3類水的比重超過42%，全國城市河段36%是喪失水功能的5類水質等等，各種環境問題極大地困擾著我們。這些都是由于我國長期只追求經濟發展，忽視經濟發展對環境的破壞所造成的。

早在改革開放之初，我國就已經對經濟發展、社會進步與環境保護有了正確的認識。1972年，由萬里任組長的官廳水系水源保護領導小組（簡稱領導小組）迅速成立，敏銳地提出了保護環境、治理污染的主張和措施。該領導小組也是我國最早成立的環保部門。[8]（32）1982年，經過第一次機構改革，決定成立環境保護局，歸屬當時的城鄉建設環境保護部，也就是建設部。1998年，國家環境保護局升格為國家環境保護總局（正部級）。2008年，更名為中華人民共和國環境保護部。[9]（10）相對而言，雖然我國經過多年努力，在國土規劃、環境保護等方面取得了一些成績，但規劃研究的水平、法規政策執行的力度還不夠，對綠色發展的認識還不明確。同時，隨著經濟發展的不均衡，沿海及經濟發達地區的環境破壞的情況更加嚴重，一些企業不顧環境影響使高能耗、高污染的行業產能不僅難以壓縮，反而還有擴大的趨勢，這也對改革提出了新的要求。

對此，我國進行了許多有益的研究與探索。如，2016年12月14日至16日，國家發展改革委組織全國7個碳排放權交易試點省市和國務院發展研究中心、社科院、清華大學等單位召開了全國碳市場建設思路討論會，為梳理全國碳排放權交易市場建設思路，做好全國碳市場啟動前各項準備工作。這里，我們可以積極借鑒韓國綠色發展的經驗，建立法規政策、國家標準、技術規范。對水污染、大氣污染、土壤污染、噪聲污染等排污權建立具有可操作性的交易制度，根據自身的環境治理水平，買賣排污權，運用市場經濟的手段，對環境保護好的企業產生經濟價值，對環境保護不好的企業，加大其運營成本。目前，我國已經在江蘇、浙江等地開展了相應的試點。但由于制度設計不盡合理，出現了因前期設計不周全而導致的排污權計算、分配的定價不完善的情況；有些地方沒有處理好政府與市場的關系，政府犯了既做裁判員又做運動員等老毛病，直接以行政手段作為調控企業排污的主要方法，造成市場空轉，沒有充分調動國家、地方、企業、社會的積極性，排污企業認識度和參與的積極性不高。所以，韓國綠色發展提供了有益的借鑒，我們要建立統一的排污交易平臺，嚴格執行監控體系，規范市場化體系運作。

第三，開發新能源技術，全面推行低碳能源?；と剂鲜俏覈趸寂欧盼锏闹饕獊碓础Ｒ虼?，改善能源結構，推動低碳能源發展，提升能源轉化效率能夠有效控制溫室氣體排放量，成為提高能源利用率的另一條重要通道?，F如今，可再生能源開發已成為國內改善能源結構的新興產業和主要途徑，清潔能源、低碳能源、質量能源、高效能源已成為能源發展的主要方向。在逐步減少煤炭使用量、穩步推進石油安全及保障天然氣供應的同時，要積極開發潮汐能、太陽能、核電等可再生能源，將單一的能源構成轉化成多樣的能源發展構成，激發能源使用功能及效率。另外，發展綠色能源一定要建立相應的配套設施，保證整個再生體系的完整。

第四，創建新興產業，加快城鎮建設步伐，優化綠色經濟循環體系。通過學習韓國綠色經濟發展的經驗不難發現，將新興產業發展和新型城鎮建設有機結合起來能夠形成基礎的綠色經濟循環體系。在新興產業發展規劃布局中，將制造業與新型城鎮建設緊密聯系起來；引導轉崗就業和新增就業人群，在就職方向上，主動選擇新興產業及城鎮建設所需崗位；加大力度培養出適合綠色經濟發展的全面型人才。此外，為了進一步加深新興產業與新型城鎮建設的連接，一定要嚴格把關建設和發展的各個環節，盡量控制高污染、高耗能的能源用量。

參考文獻：

[1]王震：《渤海海洋開發與保護規劃研究》，中國海洋大學博士論文，2014年。

[2]武丹：《魯蘇低碳化發展水平的比較研究》，山東師范大學碩士論文，2012年。

[3]《應對氣候變化立法的幾點思考與建議——日本、韓國應對氣候變化立法交流啟示》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-08/19/c_126889813.htm.

[4]薛嚴：《韓國人〈低碳綠色基本法〉正式生效》，《科技日報》，2010-04-19。

[5]《要聞采擷》，《環境教育》，2009年第1期。

[6]張玉梅：《韓國綠色發展戰略的啟示》，《甘肅金融》，2011年第1期。

[7]韋大樂等：《應對氣候變化立法的幾點思考與建議——日本、韓國應對氣候變化立法交流啟示》，《中國發展觀察》，2014年第7期。

[8]劉秋實：《我國環境保護行政機構的沿革及所面臨的現實困境》，《公民與法（法學版）》，2013年第7期。

[9]《2008中國十大綠色事件》，《綠色中國》，2009年第1期。

[責任編輯樸哲希]endprint