俄羅斯高等教育評估體系發展脈絡及啟示

王會花

摘 要：伴隨著高等教育的變革，俄羅斯高等教育評估體系的建立和發展經歷了一個不斷調整和完善的過程。在這一過程中，高等教育評估的發展導向、參與主體以及其角色定位和權責劃分呈現出不同的階段性特征。回溯五十余年來俄羅斯高等學校評估體系的變遷，無論是在評估法規體系的完善、評估方式的改進，還是對于評估結果的運用，都對我國的高校教學評估體系的進一步完善具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：俄羅斯；高等教育；評估體系

一、引言

俄羅斯高等教育的歷史可追溯到1723年成立的圣彼得堡大學（圣彼得堡國立大學的前身），已擁有近三百年的歷史。現代俄羅斯高等教育的水平和質量在國際上具有很高的知名度。蘇聯解體后，伴隨著高等教育的深刻變革和快速發展，俄羅斯教育質量保障體系不斷發展完善，逐步建立起具有本國特色的高等教育評估體系。

俄羅斯高等教育評估體系總體上分為內部評估和外部評估兩個層面。內部評估是高校的自我檢查和自我評定，而外部評估是由國家、社會對高校進行評定和認可。縱觀俄羅斯高等教育評估體系變遷的五十余年歷史，我們不難發現，俄羅斯高等教育評估體系的形成經歷了由單一主體到多元主體、由自上而下到上下結合的轉變過程。

二、俄羅斯高等教育評估體系發展歷史階段

（一）蘇聯時期的高等教育評估——國家檢查制度

蘇聯時期的高等教育具備完整而發達的體系，曾作為世界教育體系的重要組成部分。蘇聯時期的高校完全國有化，國家對高等教育實行高度集權的管理，高校的辦學自主權受到極大的限制。國家定期對高校開展統一的監督檢查。

1966年，蘇聯政府設立高等學校國家檢查局，作為高教部的下設機構，代表國家對高校進行監督、檢查和評估。高校檢查局制定各類檢查工作條例，任命檢查小組實施對高校工作和教學質量的檢查和評價，并公布評估結果。

在外部評估的推動下，20世紀70年代中后期，蘇聯開始探索建立高校內部自我評價制度，政府要求高校建立校內自我監督機構，健全內部監督制度，完善評估內容。高教部成立了組織和方法監督委員會，研究制定高校評估系統的組織架構和條例標準，并以文件的形式正式發布。1978年，高教部發布《高校監督制度示范條例》，提出高校應設立校、系兩級內部自我質量監督組織機構，每年檢查評估各系部和教研室工作，檢查結果提交校務委員會和全體教師審議，并提出后續改進措施。1979年，發布聚焦評估內容的《高校主要課程質量檢查條例》，規定從課堂教學、課程、實驗、實習、學年設計等方面開展質量檢查，并詳細列出了每部分的評價標準。

1987年起，蘇聯開始以評定的形式對高校教育質量進行檢查。最初，評定是在國家對高校的監督中實施，主要是對高校的教學水平、科研水平、師資結構與管理、辦學的物質技術情況、辦學特色等進行全面的綜合評價。此項評估的主要的依據性文件是蘇聯于1988年制定出臺的《高等學校國家評估條例》，其中規定了綜合評價的要素和范圍等，并提出要根據評估成效采取有效措施以改善教學質量。國家評估每5年開展一輪，蘇聯高教部根據評估結果，給出合格、重新評估、不合格三種結論。高教部要求被給予“重新評估”結論的高校限期整改，并實時跟蹤檢查直至其達到合格標準；對于“不合格”的高校，或停止其招生，或將其合并至其他高校。

蘇聯高教評估由政府統一領導，強調官方的監督職能，形成了國家-高校-系-教研室逐級監督的評估體系。自上而下的檢查制度擁有一定的優勢性。首先，由于具有濃厚的官方背景，高教評估體現出法定性、強制性、統一性的特性。評估在高教部統一領導下進行，以法律形式明確對高等教育的具體標準和要求，以文件、決議、條例、法規等形式下達實施，因而評估工作推行起來較為順利。此外，其評估條例內容詳盡且要求具體，客觀上已經起到了高教評估標準的作用，通過自上而下要求高校嚴格執行這些標準，評估能夠對提高教育質量起到推動作用。

這種評價體制也有其明顯的弊端。其一，評估是政府自上而下的行為，沒有其他第三方如全國性民間評估組織等參與，主體相對單一，因而評估結果的客觀性相對不足。其二，統一的評價標準抑制和削弱了高校辦學的主動性和積極性，院校容易陷入同質化發展的困境，辦學特色難以體現，學校的發展和人才培養無法很好地適應社會發展的需要。其三，由于政府不僅主導外部評估，還介入內部質量保障，人力和物力成本投入很大，宏觀調控的效能和效率也并不樂觀。

（二）俄羅斯高等教育評估體系的建立——國家認證制度

20世紀90年代初蘇聯解體，劇烈的社會變革引發政治動蕩和經濟滑坡，高等教育領域也受到很大的沖擊，遭遇嚴重的辦學經費不足等問題，面臨質量滑坡的危機。與此同時，伴隨著社會政治經濟體制變革和信息技術的發展，社會希望高等教育系統能夠提供不同類型、具有不同特點的高等教育。在這一背景下，1992年7月，俄羅斯通過第一部《教育法》，允許私人和社會力量辦學，確立了非國立學校的合法地位。一時間，私有高校及其分校數量急劇增長，高等教育規模得到空前發展，這在擴大教育機會的同時也帶來質量下降的風險。

俄羅斯聯邦政府意識到實施國家評定對高校辦學質量管控的重要性，不僅頒布了《俄羅斯聯邦高等學校國家評定條例》，而且在《教育法》中用法律形式明確了高等教育認證制度。1996年，俄羅斯教育部又公布了《關于教育機構評定與國家鑒定程序條例》，提出國家評定的評估制度由對高校的辦學許可、國家評估與國家鑒定三個順次進行的階段組成。認定制度的提出和不斷完善標志著俄羅斯高等教育質量評估體系的建立。

辦學許可是高校辦學的基本條件，沒有通過辦學許可程序的高校無權辦學，更不可能參與下一階段的評估。《教育法》規定，任何一種形式的辦學機構，都必須首先經過教育管理部門的批準，取得許可證后方可辦學。在《教育法》的基礎上，1994年11月聯邦教育部頒發的《教育機構認可程序條例》對辦學許可的程序與內容作出了詳細規定，大致分為兩個部分：首先，教育機構創辦者向地方自治機構提出辦學申請，提交一系列申請文件；隨后，由國家教育管理機關或由其授權的地方或（市）教育管理機關以及社會的代表構成的評審委員會對教育機構的辦學條件進行為期一個月的評估，評估的內容包括教學設施、教職人員的資質、防疫與衛生情況等；評估通過后，創辦者可以獲得由相應教育管理機構頒發的辦學許可證，取得辦學資質。endprint

高校獲得辦學許可證后，需要參加國家評估。評估以學生的培養質量（培養內容和培養質量是否符合國家教育標準）為主要內容，一般每五年進行一次，但新創辦的高校須在獲取許可證的三年后接受評估。由高校提出申請，由國家評定服務機構以及由其授權的國家權力與管理機關、地方自治機關、重點教育機構、其他利益相關方共同進行評估[1]。只有通過評估，才可以參與國家鑒定。

通過國家鑒定，才有資格向畢業生頒發國家承認的畢業證書，享受國家教育撥款與其他優惠政策。1994年11月頒布的《俄羅斯聯邦中等與高等職業教育機構國家鑒定暫行條例》確認了對高校的國家鑒定程序。高等教育領域的國家鑒定，指的是根據評估鑒定委員會的評估結果、按照國家對高等學校的分類標準來確定某所高校的類別，并確定等級。《俄羅斯高等教育法（1996）》明確規定，高等學校類型的劃分由國家鑒定結論決定[2]。通過國家鑒定的學校能夠獲得認定等級證書，正式獲得向畢業生頒發國家認可的畢業證書的權限。國家鑒定證書的有效期為五年，五年后需進行新一輪鑒定。

從檢查制度轉變到認證制度標志著俄羅斯高教評估越來越注重高校在教學活動中的主體地位，評估活動因而更能夠體現出國家對教育質量的訴求及高校的自我完善兩者相互之間的互動。辦學許可、國家評估和國家鑒定三個階段經過幾年的實施成效顯著，基本起到了對教學質量和人才培養質量的監控作用。然而也存在一定的弊端——經過該程序所獲的證件都只有五年的有效期，也就是說高校至少要在五年內完成上述三階段。由于過程冗長且繁瑣，有可能剛進行完國家鑒定，又要開始忙于新一輪的辦學許可的申請。高耗時、高成本導致高校對這種評估制度的認同度逐漸降低，很多程序淪為“走過場”，降低了評估的成效。

（三）俄羅斯高等教育評估體系的完善——綜合評價制度

1999年11月，俄羅斯教育部經過調研論證，正式發布《高等學校綜合評估》的評估方案，規定自該年12月起開始實施高校綜合評估模式。綜合評估制度是對國家認證制度在程序和評估內容上的優化，具體方式是在統一時間內由統一的專家委員會對已獲得辦學資格且實施人才培養三年以上的國立與非國立高校實施連續的再次辦學許可、國家評估與國家鑒定[3]。在評估內容上則引入了量化的指標，要求受評學校提供近三年的基本數據。這種集中進行的綜合評估不僅簡化了評估流程，縮短了評估的周期，節省了人力和財力的投入，同時通過量化指標更為全面、準確地關注教育過程，得到評估部門和受評高校的普遍歡迎。在當時，這種根據評估結果確認或改變高等學校國家地位的評估政策，在多數國家還沒有先例。[4]

2003年，俄羅斯加入“博洛尼亞進程”，為了與歐洲質量標準接軌，俄羅斯高教評估開啟了艱難的改革歷程。在大團隊組建、大規模調研、大數據支撐的基礎上，俄羅斯每年發布題為《俄羅斯教育質量：狀況、趨勢、問題、前景》的分析報告，對高等教育的體系層次、運行狀況進行總結、分析和展望。

2012年，為了推動高校人才培養適應社會變革的需求，普京總統頒布《關于貫徹和落實國家教育和科學政策的若干規定》，要求俄羅斯聯邦政府組織開展公立高校效益評估。此項工作2012年8月啟動，主要面向公立高校，私立高校自愿參與。2013年初，新《教育法》生效，開啟了俄羅斯教育評估制度的新模式。根據新《教育法》，2013年起，俄羅斯聯邦每年組織開展高校效益評估，無論是公立還是私立高校都必須參加[5]。在具體的評估方式上，新《教育法》盡力做到在宏觀調控下，聯邦主體、地方自治機構及學校、社會相關利益團體各方面的參與，充分體現了國家—社會的管理原則。[6]

高校效益評估通過采集和分析高校各方面的基本數據，評估高校的教育教學、科學研究、基礎設施等方面的成效，并在此基礎上提出對不合格的高校進行重組的建議。效益評估活動按照《關于提高國家教育和科學活動效益的一攬子規劃》的要求，分步、分階段推動。2013-2018年，高校效益評估不合格高校的數量要逐年減少，到2018年將實現所有高校均達到國家教育質量標準相關要求的目標。[7]

成立專門教育督察機構是這一時期俄羅斯完善教育評估體系的另一大重要舉措。2004年初，普京對聯邦政府機構進行大刀闊斧的改組，原聯邦教育部與科技部合并為教育與科學部，下設教育與科學督察署，實施教育和科學領域的檢查和監督職能。聯邦教育與科學督察署是準部級單位，是實施教育綜合評估的國家級法定機構。2004年出臺的《聯邦教育與科學督察署條例》對教育與科學督察署的權利和職責、督導活動的開展等事項做出了詳盡的規定。2012年，俄羅斯通過《督導制度條例》，在法制層面對教育和科學督導工作做出了更為細致的規定。聯邦教育與科學督察署有單獨財政預算，署長由聯邦政府任命，為聯邦政府內閣成員。基于此，聯邦教育與科學督察署的工作具有明確的工作職責劃分，工作上帶有很強的獨立性。在地方政府層面，也遵照聯邦政府的做法設立了地方教育督察機構，負責督導、考核、評估高校教育質量。

三、對我國高等教育評估的借鑒意義

縱觀俄羅斯高等教育評估體系變遷的五十余年的歷史，我們不難發現，俄羅斯教育評估體系的形成經歷了由單一主體到多元主體、由自上而下到上下結合的轉變過程。這與中國教育評估制度的發展和變革歷程十分相似，中國目前實行的高等教育審核評估制度堅持“五位一體”和審核式評估兩個核心點，也是在三十余年的評估實踐中不斷發展完善起來的。中國的高等教育評估體系框架是在借鑒蘇聯經驗的基礎上建立起來的，回顧并分析俄羅斯現行高等教育評估體系的發展歷程和具體特點，對于建設中國的高教質量評估制度具有十分重要的借鑒意義。

第一，俄羅斯高等教育評估相關的法律文件、政策文本和法規程序都比較健全，這為評估活動的順利開展提供了法理依據。在法律層面，不同時期的《教育法》都對高等教育評估制度的實施做出了明確規定。在法規政策層面，政府也頒布了針對具體評估程序的各類規章制度，制定了相關細則，對評估的內容和流程的規定都比較細致。這就使得評估行為有法可依、有章可循，因而其過程和結果也更能夠為高校和政府所認可，能夠成為制定教育發展和改革決策的參考依據。由于國家對高教評估具有明確的政策導向，能夠保障政府對于高等教育質量的監控行為具有很強的連續性，因而高等教育評估經歷了一個不間斷、逐步完善的發展過程。endprint

第二，嚴謹科學的評估方法是保障評估結果有效性的重要前提。俄羅斯高校效益評估基于量化數據的采集和分析而形成整體方案，采取分步推進的方式逐步提升整體辦學質量。這一做法切實可行，成效顯著。高等教育質量的提升是一項系統性的長期工程，高教評估作為質量保障的重要手段，應該落地扎實且具有持續性方能取得預期效果。俄羅斯高校效益評估制定2013-2018年逐年減少不合格高校的評估路徑，值得推廣和借鑒。

第三，俄羅斯高等教育評估十分注重對于評估結果的運用，立足高校辦學效益的提升。在歷史發展的各個階段，評估活動都會進行結果分類，并按照評估結果給出不同的指導意見。把評估結果作為高校動態調整的重要依據，尤其是對于評估不合格的高校予以調整、停止招生或者合并重組，這體現出政府旨在通過評估手段著力提高教學質量、提升優質教育資源比例、不斷優化配置高等教育投入和產出，形成質量管理的閉環。

參考文獻：

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[3]O комплексной оценке деятельности выс-шего учебногозаведения.Бюллетень Минобразо-вания России [EB/OL].http：//pandia.ru/text/80/242/69955.php，2017-11-22.

[4]孫明娟.俄羅斯高等學校評估政策研究[M]. 黑龍江：黑龍江大學出版社，2009：13.

[5]Проект федерального закона. Об образо-вании в Российской Федерации [EB/OL]. http：//www.Lexed.ru/obr/2012/proekt305.html，2017-11-22.

[6]趙偉.《俄羅斯聯邦教育法》修訂的價值取向——基于法律文本的解析[J]. 哈爾濱師范大學社會科學學報，2016（2）：177-180.

[7]План мероприятий （“дорожная карта”）“Изменения в отраслях социальной сферы， напра-вленные на повышение эффективности образо-вания и науки”[EB/OL]. http：//www.rg.ru/pril/76/89/67/2620_plan.pdf，2017-11-22.endprint