寧洱縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作探討

葉艷

摘 要 在農村土地資源管理過程中，開展承包經營權的確權登記及頒證工作是農村深化改革的重大部署，是健全社會主義市場經濟的必然要求，是維護農民土地承包權益、維護社會穩定的迫切需要，對完善農村基本經營制度、維護農民土地承包合法權益、推進土地流轉和推進農業規模經營都具有十分重要的現實意義。基于此，以云南省寧洱縣為例，分析土地確權中存在的困難和問題，并提出全面推進農村土地確權登記頒證的有效路徑。

關鍵詞 土地承包經營權;確權;登記;頒證

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.33.047

1 寧洱縣土地確權現狀

云南省寧洱縣下轄85個行政村、1 176個村民小組，全縣有農業人口15.99萬人，農戶42 676戶。“國土二調”時，全縣耕地面積為2.866萬公頃，二輪家庭承包農戶35 245戶，承包面積20 094.6 hm2，承包地塊217 585塊。目前，全縣已完成確權面積12.05萬公頃，超出“國土二調”面積的320.56%，土地確權工作總體推進緩慢，內業錄入與外業測給工作推進滯后，與中央、省、市的要求差距很大，完成確權頒證任務繁重，形勢嚴峻。

2 土地確權中存在的困難和問題

寧洱縣地處亞熱帶地區，山區面積多，承包地面積體量較大，由于雨季來得早，正常年份5月20日左右基本已進入雨季，很多山區村組道路不通暢，加之農民群眾農活繁忙，必然給土地確權工作帶來諸多不便，確權中一些問題和困難不斷暴露出來，集中表現在以下4個方面。

2.1 難以準確核實資料

1）很多村組土地承包檔案資料并不全面，或有遺漏之處，或不規范，導致記錄與實際面積不符，甚至跨界糾紛問題頻發。同時部分撂荒地因植被覆蓋，地貌難以判別，面積和界限難以確認到戶，還有的村組林地與耕地相互重疊，給核實工作增加了難度。2）外出務工人員較多，有的農戶舉家多年外出，聯系復核難度大。3）由于相關配套制度還沒有建立起來，承包經營權證書還未填發，在承包流轉、抵押等方面未能發揮作用，農民參與的積極性不高，主人主角的意識不強，土地確權登記頒證工作推進困難。

2.2 基礎工作不夠扎實

1）測繪公司進駐人員較少，技術骨干欠缺，技術力量薄弱，工作進度滯后。由于測繪人員多數是通過短期培訓的大中專學生，只能到實地進行勾圖，不能處理內業工作，給后期建立農村土地承包經營權信息管理檔案帶來了困難。2）部分領導干部對開展農村土地承包經營權確權登記工作的重要性和必要性認識不夠，對復雜程度估計不足，沒有主動研究工作推進辦法，壓力層層傳遞不到位，在宣傳發動、人員調配、工作精力等方面均存在等待觀望的現象，鋪開工作推進困難，與“2018年年底完成任務”的目標差距較大。

2.3 糾紛調處難度大

由于地形地貌復雜多樣，地塊細碎，耕地變林地情況比較突出，通過航拍獲取的工作底圖邊界不清，大量地塊需要進行實地測量，外業工作量較大，以及二輪延包時遺留的歷史問題較多，檔案、臺賬不健全，家底不清、面積不實、四至界線不清等問題，有的村組存在國有林地與農戶承包地相互重疊、插花的問題;有的地方相鄰縣與縣之間、鄉與鄉之間、村與村之間地界不清，交叉重疊，爭議面積較多較大;還有電站庫區移民、基礎設施建設土地征用等問題，多數承包地糾紛屬歷史遺留問題，證據缺失，化解難度大。加之土地糾紛涵蓋林業、土地、計生、民政等諸多領域，糾紛矛盾調解難

度較大。

2.4 總體積極性不高

從廣大人民群眾的認知情況來看，土地是否確權與他們的關系不大，無論確權與否都是由自己種地，搞不清楚也不愿意主動進行土地確權。有些農民認為，土地一旦進行了實際測量并確權，日后種植過程中可能要繳納一定的費用，因此存在消極心理，能拖延就拖延，積極性不高。從發展現狀來看，農村土地承包由國家給予一定的補貼，加之確權登記過程中農民的關注度仍是土地本身，歷史性的矛盾問題依然存在，無法從根本上解決，必然會影響農村穩定，難以調動群眾的積極主動性。

3 全面推進農村土地確權登記頒證工作的有效路徑

3.1 從思想觀念上著手，加大政策宣傳力度

黨中央作出關于農村土地承包經營權確權登記頒證的決策，旨在深化現階段農村土地改革，通過確權登記來激發農村經濟活力，維護和提高廣大人民群眾的利益，并在此基礎上健全相關農村經營體系，促進農民增產增收。同時，還要在制度的執行及思想層面上加大控制力度，妥善解決好當前農村經濟發展以及土地資源利用過程中存在的問題，通過承包確權及登記頒證等方式來解決矛盾問題。在此過程中要立足農村現狀，創新和改進管理模式，講究方式方法的應用，確保農村穩定發展。農村土地承包經營權確權登記頒證是一項政治任務，更是一項民生工程，作為建立現代農村產權制度的基礎工作應抓緊、抓好、抓實。

3.2 加強領導管理，統籌協調好各方面的利益關系

新農村土地政策的實施具有多方面的特點，如工作時間緊、工作量大、點多面廣和矛盾容易激化等。為此，各級各部門應高度重視，加強領導，認真貫徹和落實好國家六部委出臺的工作意見，協調好各利益群體之間的關系，對農村土地確權工作進行統等管理。1）對確權登記工作進行統籌謀劃，做好服務保障工作，并對其進行調研分析，立足于當前農村現狀及土地利用效率，及時發現新問題，然后提出針對性處理意見。2）建立健全信息管理體系，豐富農村土地資源利用和管理信息資源庫，實現信息資源共享，節約建設成本。3）統籌兼顧好扶貧攻堅脫貧摘帽，創建文明城市等中心工作任務，機構組織科學設置，人員、物力財力合理調配，實現工作同安排、同布置，任務同推進、同抓落實。4）應加強運行操作過程的監督監管，使各項惠民政策落實落地。

3.3 壓實部門責任，抓好基礎工作

現階段，應綜合考慮各方面的影響因素，加強基層主管部門及負責人的責任落實與管控，做好協調配合，形成工作合力，共同推進。農業部門應做好宣傳培訓工作，并對農民進行專業指導;財政部門應根據政府的決定落實工作經費，保障土地承包經營權確權登記頒證工作順利推進;國土資源管理部門應提供確權成果，并以此為依據來指導權屬關系及矛盾糾紛問題的解決;其他部門也應按照各自的職能職責，做好保障和工作服務。

農村土地承包經營權確權登記頒證工作的重點為解決現階段我國農村土地資源承包利用及經營權，妥善解決好土地承包面積不準、四至不清和位置不明等問題。其難點在于面積的測量、確認和調解因重新確認而產生的糾紛。因此，做好基礎性工作及為重要，在實際工作中應始終堅持尊重歷史發展規律、正確審視現實情況;采用依法辦事、群眾參與以及先行試點和積極穩妥的工作方法，確保土地承包面積、經營權登記簿以及所簽訂的合同與經營權證書上的內容相符。同時要落實好承包地分配、承包地四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經營權證書發放“四到位”工作，為我國農村廣大地區盡快提高信息化水平奠定堅實的基礎。

3.4 把握政策界限，規范操作程序

對于廣大人民群眾而言，土地資源猶如命根子一樣重要。從這一層面來看，對農民現有的土地進行承包經營權確權并為他們頒發登記證書的政策，牽動著百姓的心，對于今后實行土地流轉制度影響重大。為此，在工作中一定要講究態度、方式方法，對人民群眾給予應有的尊重。同時要進行深入調查，多聽取民眾的心聲和訴求，以群眾滿意作為工作和服務標準。確權登記頒證工作絕不是丈量、登記、發證這樣一個簡單程序，實際上其中包含著法律法規以及相關群眾的切身利益。通過確權登記，有利于明確現有土地經營權的具體歸屬，對于解決歷史遺留問題具有非常顯著的效果。在土地確權登記頒證環節，難免會遇到歷史性的問題，如一些土地因歷史原因而不能確定經營權人，群眾對農村現有的部分土地權屬劃分存在爭議，甚至產生內部矛盾，形成了一些復雜的問題。針對這些問題，要尊重歷史事實，堅持規范政策和法律，深入調查和搜集相關資料，依照法定程序對土地資源進行登記確權，避免發生矛盾。同時，要嚴格按規范的操作程序，細化每個環節的操作方法，堅決杜絕走過場、暗箱操作等現象的發生。權屬調查必須做到村不漏戶、戶不漏人，填報信息準確無誤，公示后群眾認可，必須按照“調查摸底全面化、確權過程公開化、確權頒證一體化、檔案整理規范化”的要求，確保陽光操作、公開透明。

3.5 土地確權登記頒證中的配套工作應落實到位

制度措施穩固確權登記頒證成果，保證土地成本經營權確權以后能夠真正地保證農民受益，并且能夠整體上促進農業發展。在此過程中，建議將部分地區農村土地確權工作落實較好的鄉村作為典型，做好試點工作，讓廣大農民群眾能夠看到通過明確農村土地產權帶來的益處，致力于服務農村建設及農村經濟發展，實現農業增產增效及農民增收。