刑事執(zhí)行檢察法律監(jiān)督全覆蓋之職能擔當與未來發(fā)展

徐玲利

摘 要：2018年是檢察機關恢復重建40周年，刑事執(zhí)行檢察工作在理論體系構建、職能拓展等方面取得了長足進步。因觀念陳舊、資源供給不足，執(zhí)檢部門面對刑事訴訟監(jiān)督全覆蓋的法定職責卻承載乏力、負重運行。目前，檢察機關正處在司法體制改革的全新歷史節(jié)點，作為專職法律監(jiān)督的執(zhí)檢部門，應當一以貫之地立足法律監(jiān)督的憲法職能，整合資源，提升履職能力，找準訴訟與訴訟監(jiān)督結合點，最大限度實現(xiàn)職能擔當，實現(xiàn)公平正義。

關鍵詞：法律監(jiān)督 職能定位 職能擔當

刑事訴訟應當具備嚴謹審慎的特質，它既需要開庭審判的顯見形式，也需要法律監(jiān)督的隱性保障。我國憲法賦予檢察機關法律監(jiān)督職能，[1]就是為了保證刑事訴訟的合法性、規(guī)范性。訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能應當成為檢察工作未來發(fā)展的雙引擎，前者以審判為中心強化公訴權，后者以保障刑事司法的正當性強化監(jiān)督權。這應當成為檢察機關的共識，也是今后努力的方向。然而，作為訴訟監(jiān)督重要組成部分的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督卻長期力不從心、失之軟弱、缺乏剛性。[2]這既不符合制度設計的終極期待，也不適應司法改革的現(xiàn)實需求。為此，刑事執(zhí)行檢察需從司法改革的宗旨出發(fā)，重申刑事訴訟法律監(jiān)督全覆蓋以找回職能自信；深刻反思法定監(jiān)督職責與運行現(xiàn)狀的落差以明確職能定位；加強資源整合和隊伍履職能力建設以實現(xiàn)職能擔當。唯如此，刑事執(zhí)行檢察的法律監(jiān)督才能實至名歸，最大限度地實現(xiàn)社會公平正義。

一、職能擔當：刑事執(zhí)行檢察法定監(jiān)督職能覆蓋刑事訴訟全程

刑事執(zhí)行檢察的法律監(jiān)督貫穿刑事訴訟始終，既對偵查、審查逮捕、審查起訴、審判、交付執(zhí)行活動是否合法進行監(jiān)督，也對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動是否合法進行監(jiān)督[3]，即使是“小檢察院”這樣的稱謂也不足以全面描述刑事執(zhí)行檢察的法定職責。從時空跨度看，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督覆蓋了自犯罪嫌疑人刑事拘留進入看守所（或被采取指定居所監(jiān)視居住等強制措施）直到刑滿釋放離開監(jiān)獄（或社區(qū)矯正期滿解矯）的全過程。從監(jiān)督對象看，既有被監(jiān)管的犯罪嫌疑人、被告人，又有執(zhí)行刑事法律的人民法院、公安機關（看守所）、監(jiān)獄和司法行政機關。從監(jiān)督內容看，以各階段實行的監(jiān)督劃分，偵查階段，對被指定居所監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人的活動以及看守所監(jiān)管活動是否合法實行監(jiān)督；偵、訴、審階段，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押期限是否合法實行監(jiān)督，對被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查；執(zhí)行階段，對死刑執(zhí)行，對減刑、假釋、社區(qū)矯正、暫予監(jiān)外執(zhí)行的提請、審理、裁定、決定、執(zhí)行活動是否合法實行監(jiān)督，對強制醫(yī)療執(zhí)行活動是否合法實行監(jiān)督，對刑事執(zhí)行機關的監(jiān)管活動是否合法實行監(jiān)督；偵、訴、審、執(zhí)階段，對罪犯又犯罪案件審查逮捕、審查起訴、出庭公訴，對罪犯又犯罪案件的立案、偵查、審判活動是否合法實行監(jiān)督，受理刑事被執(zhí)行人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理人的控告、舉報和申訴。[4]從監(jiān)督依據(jù)看，更是包羅萬象、五花八門，[5]實踐中需根據(jù)監(jiān)督屬性適用不同的法律法規(guī)。如：羈押期限、羈押必要性審查等刑事訴訟監(jiān)督，適用《刑事訴訟法》及其“兩高”的相關司法解釋等。又如：對社區(qū)矯正、監(jiān)管活動是否合法的監(jiān)督，適用《社區(qū)矯正實施辦法》《監(jiān)獄法》《看守所條例》等。再如：被監(jiān)管人員重新犯罪或者漏罪案件，則屬辦理刑事案件監(jiān)督，依照《刑法》《刑訴法》。此外，《憲法》《國家賠償法》，以及每次專項檢察活動量身定做的辦法、規(guī)定、通知、意見等，[6]均可能成為刑事執(zhí)行檢察的監(jiān)督依據(jù)。

二、現(xiàn)狀盤點：資源供給不足使法定職責與實際運行呈現(xiàn)落差

刑事執(zhí)行檢察業(yè)務職能浩繁，而實際運行則力不從心、相形見絀，這種落差與觀念、機制、制度等資源供給不足有關。傳統(tǒng)觀念障礙，受重審判輕執(zhí)行、重辦案輕監(jiān)督的歷史局限，刑事執(zhí)行檢察部門長期被認為是“二線部門”、“養(yǎng)老部門”，地位的邊緣導致其無論在日常工作中還是檢察改革中話語權微弱。人員配置不足，受刑事執(zhí)行檢察小格局限制，一些基層檢察院至今仍未設立刑事執(zhí)行檢察科。[7]事多人少的矛盾制約著刑事執(zhí)行檢察工作發(fā)展，新增八項職能之后這一矛盾繼續(xù)加劇。一是公、檢、法、司的案件管理信息各自為政，無法共享。[8]在進行財產(chǎn)刑執(zhí)行、減刑、假釋、社區(qū)矯正法律監(jiān)督過程中，大量時間與精力耗費在關系協(xié)調、數(shù)據(jù)錄入、核對等重復勞動中，監(jiān)督工作事倍功半。二是運行機制陳舊。刑事執(zhí)行檢察系統(tǒng)內部數(shù)據(jù)管理模式老舊且更新遲滯，刑事執(zhí)行檢察子系統(tǒng)無法全面涵蓋刑事執(zhí)行檢察日常工作，工作報表脫離實際且多年未曾更新，[9]一些數(shù)據(jù)應報未報而致監(jiān)督弱化。如：二審之后案件由省高級人民法院管轄而被告人卻仍在原審地看守所關押，現(xiàn)有子系統(tǒng)及報表均不涉及此類案件信息，省檢對此無從掌握，同級監(jiān)督被虛置。三是法律制度約束乏力。數(shù)量龐大的法律法規(guī)并不必然轉化為強大的監(jiān)督力，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的直接依據(jù)多為司法解釋、辦法、意見、通知等，位階低、效力弱，最高人民檢察院的發(fā)文對檢察機關以外的其它單位的影響力很小。即使是多家聯(lián)合發(fā)文，其約束力也往往差強人意。[10]四是監(jiān)督方式缺乏剛性。刑事執(zhí)行檢察的監(jiān)督方式主要是針對辦案單位或監(jiān)管場所存在的違法違規(guī)問題提出糾正意見。如：糾正不當減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、檢察建議、檢察意見、糾正違法通知，一旦被監(jiān)督單位不采納，只能流于形式，止于形式。綜上，由一個機體重度孱弱的刑事執(zhí)行檢察部門去監(jiān)督一個有多家單位參與貫穿整個刑事訴訟流程的龐大系統(tǒng)工程，無異于小馬拉大車，其結果注定是承載乏力、制度空轉、權力虛化、艱難運行。

三、未來發(fā)展：明確定位整合資源提升刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督效能

司法體制改革為刑事執(zhí)行檢察職能定位提供了全新座標。目前，以審判為中心的刑事訴訟制度改革是當前司法機關面臨的最大背景、最新形勢。檢察機關正處在司法體制改革、“兩反”轉隸的歷史節(jié)點。在檢察機關承擔著訴訟與訴訟監(jiān)督兩大職能背景下，刑事執(zhí)行檢察職能當然是立足憲法定位，聚焦主責主業(yè)，充分運用法律賦予的多元手段，實現(xiàn)對刑事訴訟全過程的法律監(jiān)督。其一，刑事執(zhí)行檢察制度從它誕生之日起就是司法領域權力內部制約的產(chǎn)物，它是協(xié)調打擊與保護、監(jiān)督與維權的平衡器。在維護刑事訴訟順暢的同時，保障司法信息傳遞的正確性，減少或避免出錯。其二，刑事執(zhí)行檢察還應當以審判為中心，積極尋求與訴訟工作的結合點、共通處，通過對刑事訴訟合法性、規(guī)范性監(jiān)督以提升案件質量，最終實現(xiàn)司法公正這一共同目標。因此，刑事執(zhí)行檢察應當徹底轉變“頭腦清醒，四肢無力”的現(xiàn)狀，以實現(xiàn)司法公平公正為目標，以刑事訴訟法律監(jiān)督全覆蓋為己任，以強化刑事執(zhí)行監(jiān)督、強化人權司法保障為主線，在全面履行職責、規(guī)范司法行為、創(chuàng)新體制機制、提升履職能力、增強監(jiān)督實效上下功夫。

（一）整合資源以夯實法律監(jiān)督基礎

要徹底扭轉刑事執(zhí)行檢察工作乏力的尷尬，必須對信息、人力、法律等進行整合，將資源配置到位。

1.消除信息孤島，加強信息資源整合。刑事訴訟周期較長，案件流轉中的信息不通、信息延遲、信息不對稱等，在所有監(jiān)督障礙中首當其沖。在司法工作向科技智能要效率的當下，必須加強信息資源整合。除了加強檢察機關偵監(jiān)、公訴、未檢、刑事執(zhí)行檢察、案管等部門之間信息互通之外，尤其要大力促成公、檢、法、司案管信息管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，建立統(tǒng)一的案件流程信息管理平臺，對每一名犯罪嫌疑人、被告人從刑事拘留（采取強制措施）到刑罰執(zhí)行完畢全部訴訟進程進行流程管理。繼續(xù)加強“兩網(wǎng)一線”建設，全面實現(xiàn)派駐檢察室與看守所、監(jiān)獄的執(zhí)法信息系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)的信息共享；會同法院、司法行政機關建立減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行網(wǎng)上協(xié)同辦案平臺；與司法行政機關、法院共構社區(qū)矯正執(zhí)法信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等，真正實現(xiàn)信息共享。[11]

2.多層次整合人力資源。需配齊配強刑事執(zhí)行檢察人員，增加人員編制，把綜合素質好、監(jiān)督能力強的檢察業(yè)務骨干充實到刑事執(zhí)行檢察部門。此外，針對刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督通常會跨越審級，偵、訴、審各環(huán)節(jié)涉及辦案部門多，非監(jiān)禁刑社區(qū)執(zhí)行等特點，應當分別注重與上級、同級、基層相關職能部門人力資源整合。

3.立足基層，檢力下沉。刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督所占比例越來越重，而大量工作在派駐監(jiān)管場所，宜采用多種監(jiān)督模式，讓檢力下沉，切實加強基層法律監(jiān)督力量。

4.加速制度資源整合。隨著依法治國進程的快速發(fā)展，法律制度在不斷更新，刑事執(zhí)行檢察部門所依據(jù)的一些辦法、意見、規(guī)定等文件必然有與相關法律法規(guī)銜接的問題，對一些需要出臺、完善和陳舊過時的法律法規(guī)需要及時進行立、改、廢。

（二）加強履職能力建設以提升監(jiān)督水平

過硬的履職能力是實現(xiàn)法律監(jiān)督精準、高效的前提保障，提升履職能力需從觀念、機制、監(jiān)督方式等多角度入手。

1.深耕執(zhí)檢職能，專業(yè)化和一體化并舉。刑事執(zhí)行檢察業(yè)務雖然龐雜，如善用傳統(tǒng)優(yōu)勢帶能動新型職能，可收事半功倍之效。如：以入所檢察帶動偵查階段訊問合法性審查；刑罰交付執(zhí)行帶動財產(chǎn)刑執(zhí)行等。基于刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督時點分散，或跨越審級，或跨越訴訟階段等特點，在注重刑事執(zhí)行檢察專業(yè)化建設的同時還應加強一體化建設。

2.改進監(jiān)督方式。如：改進派駐檢察方式，每月派駐檢察時間不得少于16個工作日。改進巡回檢察方式，巡回檢察每周不得少于一次，參加人員不得少于兩人。改進專項檢察方式，針對一個時期刑事執(zhí)行活動中存在的突出問題，可以組織開展專項檢察活動。改進巡視檢察方式，上級人民檢察院對下級人民檢察院負責日常監(jiān)督的刑事執(zhí)行活動，可以組織巡視檢察。[12]

3.加強運行機制建設。一是部門聯(lián)動與信息通報機制，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍廣，同級各辦案部門之間、不同層級刑事執(zhí)行檢察部門之間必須加強配合聯(lián)動與信息通報。二是糾違、建議機制，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題，及時啟動糾違或檢察建議程序。三是跟蹤督促機制。刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督多屬程序性監(jiān)督，且沒有相應的制裁措施。為收獲監(jiān)督效果，檢察機關應當對建議的落實情況進行跟蹤督促。四是探索科學合理的考評機制，根據(jù)刑事執(zhí)行檢察工作特點，結合員額檢察官績效考核辦法，科學考評，以考評促監(jiān)督。

（三）刑事執(zhí)行檢察法律監(jiān)督全覆蓋以實現(xiàn)職能擔當

以刑事執(zhí)行檢察法定職能為依據(jù)，按刑事訴訟的順序一一對照，發(fā)現(xiàn)從刑事拘留時起至刑罰執(zhí)行完畢，在偵、訴、審、執(zhí)各個階段，都能找到刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督與辦案質量的結合點。為此，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督理應且能夠承擔起案件瑕疵的“過濾器”、流程障礙的“清道夫”、證據(jù)質量的“邊檢站”。

1.對被追訴對象主體資格的把關。如：入所檢察將審查嫌疑人是否屬于法定不負刑責的人員，是否屬于法定不宜關押對象，是否有體表傷和有無涉及刑訊。再如：死刑執(zhí)行臨場監(jiān)督中的驗明正身。

2.駐所檢察開展訊問合法性審查，[13]這項全新的糾錯機制完善了非法證據(jù)線索發(fā)現(xiàn)和排除機制，增強偵查機關的正當程序意識，還可強化偵查監(jiān)督，尊重和保障訊問對象的合法權益。

3.冤假錯案的預防和糾正在偵、訴、審、執(zhí)四個階段，刑事執(zhí)行檢察部門均能有所作為，如：入所、出所身體檢察、身份核實、所外提解、超期羈押和久押不決案件有否違法辦案的監(jiān)督，對長年申訴、拒絕減刑、不服判決自傷自殘等罪犯做好調查，對不符合強制醫(yī)療或需要追究刑事責任的予以監(jiān)督糾正[14]。開展上述工作除了能夠促進控告申訴的受理，完善控告申訴處理機制，加強與偵查監(jiān)督、公訴等部門的協(xié)調配合之外，還能倒逼偵、訴、審各個階段的辦案質量。

4.認罪認罰從寬制度的貫徹執(zhí)行，[15]不應當僅停留在被告人口頭上認罪認罰，還應當結合被告人羈押期間的表現(xiàn)綜合考量，而這恰恰又是駐所檢察業(yè)務新的增長點。

5.偵、訴、審階段均可開展的羈押必要性審查不僅打破了一捕到底、一押到底的陳規(guī)，降低審前羈押率，同時體現(xiàn)了監(jiān)督與維權并重。

6.對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、財產(chǎn)刑執(zhí)行、社區(qū)矯正的監(jiān)督，不僅維護了刑事訴訟“最后一公里”的公平正義，而且通過對上述刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督，還能反向審視偵訴審各個環(huán)節(jié)存在的問題，借助適當?shù)姆答仚C制即可促進原審案件辦案質量的提升。

7.受理控告申訴暢通了信息渠道，使辦案部門能夠兼聽則明，對非涉案財物的去向查處，能夠促成辦案流程的規(guī)范；對羈押期限的監(jiān)督，既可督促偵查期限和辦案期限的合法合規(guī)，又可從源頭上減少或避免超期羈押與久押不決。

注釋：

[1]我國《憲法》第129條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。

[2]1979年至2014年稱監(jiān)所檢察，2014年底改稱刑事執(zhí)行檢察，簡稱執(zhí)檢。

[3]參見2008年3月23日，最高人民檢察院檢印發(fā)的《人民檢察院看守所檢察辦法》《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》，2012年1月10日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)的《社區(qū)矯正實施辦法》。

[4]參見2015年12月4日，最高人民檢察院印發(fā)的《關于全面加強和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》。

[5]參見袁其國主編：《刑事執(zhí)行檢察工作法律法規(guī)匯編》中國檢察出版社2015年版，該書189.1萬字，收集了427個條目的法律法規(guī)文件，隨著專項檢察活動的開展，上述數(shù)據(jù)還會不斷被刷新。

[6]參見2013年12月27日《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》；2014年6月23日最高人民檢察院《關于對職務犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件實行備案審查的規(guī)定》；2015年2月10日最高人民檢察院《刑事執(zhí)行檢察廳關于在刑事執(zhí)行檢察工作中防止糾正冤假錯案的指導意見》等。

[7]以廣東省為例，該省有11個基層檢察院直今未設立刑事執(zhí)行檢察科。

[8]2011年啟動的“兩網(wǎng)一線”建設，實現(xiàn)了檢察院執(zhí)檢部門與各個派駐點的信息互通，看守所開放了在押人員信息。而針對財產(chǎn)刑、減刑、假釋監(jiān)督所需的相關信息，法院、監(jiān)獄等部門的信息共享則進展遲緩。

[9]目前，省檢執(zhí)檢部門要求市院每月報送的報表僅有《監(jiān)外執(zhí)行和社區(qū)矯正檢察基礎數(shù)據(jù)月報表》《監(jiān)管場所在押人員正常死亡情況報告表》，根本無法全面真實反應基層執(zhí)檢的主要工作。此外，執(zhí)檢子系統(tǒng)實行一年多來，由于系統(tǒng)設計的限制與操作問題，導致系統(tǒng)數(shù)據(jù)與實際有較大差距。

[10]例如，我國現(xiàn)有的換押制度依據(jù)是2014年3月3日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部頒布實施的《關于羈押犯罪嫌疑人、被告人實行換押和羈押期限變更通知制度的通知》。然而，實踐中不換押、不告知，換押滯后，擠占、挪用、扣減辦案期限的現(xiàn)象屢見不鮮，成為久押不決的因素之一。

[11]2018年9月1日施行的最高人民法院《關于人民法院通過互聯(lián)網(wǎng)公開審判流程信息的規(guī)定》首開風氣之先，但訴訟流程的公開僅限于審判階段還是遠遠不夠的。

[12]參見2015年12月4日，最高人民檢察院印發(fā)的《關于全面加強和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》。

[13]2016年7月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部（簡稱“兩高三部”）聯(lián)合印發(fā)《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》提出探索建立重大案件偵查終結前對訊問合法性核查制度。2017年6月27日，“兩高三部”聯(lián)合發(fā)布的《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》將重大案件偵查終結前訊問合法性核查作為一項刑事訴訟制度正式加以確立。

[14]參見2015年2月，最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳《關于在刑事執(zhí)行檢察工作中防止和糾正冤假錯案的指導意見》。

[15]參見2018年《刑事訴訟法》第15條、第81條、第162條、第172條、第173條、第174條、第190條、第201條、第226條。