我國財政國庫管理的進展、問題與對策

章萍

摘?要：近年來，我國在國庫管理領域逐步建立了國庫集中支付制度、預算執行動態監控以及國庫現金管理改革等，取得了顯著的成效。與此同時，也存在著國庫集中收入制度尚不完備、預算執行動態監控尚未完全到位、國庫現金管理改革仍待深化等問題，對此，應加快國庫集中收入制度建設、大力推進預算執行動態監控系統的執行質量、完善國庫現金管理制度改革。

關鍵詞：國庫集中支付;預算執行動態監控;國庫現金管理;內部控制

中圖分類號：F812.2??????文獻標識碼：A??????文章編號：1008-4428（2018）12-0114-02

為適應新時期財政管理體制改革的需要，我國各級地方政府緊緊圍繞國庫單一賬戶、收支直達和國庫現金管理方式進行改革，極大地推動和促進了我國國庫管理的現代化進程，進一步解決了我國國庫管理工作中的新問題，對于進一步規范我國央、地各級政府的財政收支行為、防范腐敗、提高財政資金使用效率與效益，具有重要的實踐價值與現實意義。

一、 我國國庫管理取得的主要進展

（一）國庫集中支付制度基本建立

國庫單一賬戶制度與國庫集中收付制度是國際上通行的與現代財政體制相匹配的國庫管理制度。國庫集中收付制度是我國各級財政部門實現財政收支高效運行的關鍵。如何管好、用好財政資金，實現財政資金整體使用效益的最大化，是各級政府部門著重關注的問題。在“十五”期間，我國將實行國庫集中支付制度改革確定為財政支出改革的重點。逐步規范資金撥付渠道，強化財政資金預算管理制度，在依法理財的要求下，各部門的內部控制系統不斷優化，業務流程清晰，責任劃分明確。經過多年的改革與完善，我國對絕大多數的預算資金已基本建立了國庫單一賬戶制度，并對資金的保存和支出實施國庫集中支付管理。這為我國后續國庫領域的深層次改革奠定了扎實的前提和基礎。

（二）預算執行動態監控全面鋪開

根據《財政國庫管理制度改革方案》的要求，我國財政部早在2002年便開始探索建立預算執行動態監控機制，并于2009年和2015年分別發布《關于加快建立地方預算執行動態監控機制的指導意見》《關于進一步推進地方預算執行動態監控工作的指導意見》，大力推進這一國庫集中支付環節的預算執行動態監控機制，并要求在2018年實現“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋，即所有財政預算內的資金支出和所有層級政府的財政部門都要建立預算執行動態監控系統。這一系統通過實時接收代理銀行和預算單位信息，全程監控財政資金支付活動，可以即時地、動態地發揮威懾、警示、糾偏和規范的作用，對于加強財政預算監督和管理，確保財政資金使用的安全、規范、有效具有較大的促進作用，尤其是對于在資金支付環節及時發現資金使用風險具有至關重要的識別功能與防范功能。

（三）國庫現金管理日趨科學

近年來，隨著我國經濟的不斷發展，國庫改革不斷向前推進，財政國庫中的資金存儲量逐年上升。為引導地方國庫現金管理朝著規范化的方向發展，2017年2月，財政部與人民銀行聯合財政部發布《關于全面開展省級地方國庫現金管理的通知》，標志著省級地方國庫現金管理在全國范圍內全面展開。從我國國庫現金管理的情況看，財政部門和中央銀行已經實現了協調分工，相關國庫現金管理的框架也已經逐步建立起來，穩步推進著現金管理的改革發展，實現國庫資金收益增加。無論是地方國庫現金管理機制的全面建立，還是央、地國庫管理關系的理順，對于完善我國財政管理體制以及國庫管理體制都具有重要的推進作用，其重要性不言而喻。

（四）資金安全保障等基礎工作逐漸夯實

新時期，我國對緊抓國庫基礎工作提出了諸多新的要求，在資金收支管理的科學化和規范化方面加大了監察力度，做好資金收支安全保障方面的基礎工作，完善資金收繳制度，科學管理資金的使用情況，充分發揮財政資金的使用效益，加強國庫管理信息化建設，融入現代化科技，使得國庫資金的使用更加精確，防止貪污腐敗現象的發生，重點加強國庫資金收支的基礎性工作，逐步降低資金運營過程中的各種風險。同時，對于相關工作人員的崗位設置，相關部門均按規定優化調整崗位職責，明確崗位分工;單位內部的會計核算管理方面，能夠準確反映資金的收支運營情況，并逐步建立起了全面對賬制度。

二、 我國國庫管理存在的主要問題

（一）國庫集中收入制度亟需推進

雖然我國的國庫單一賬戶制度與國庫集中支付機制已經建立，但是從財政收入與支出相對應的閉環角度來看，我國尚缺少全面的、統一的國庫集中收入收繳制度，從而導致國庫單一賬戶制度在財政支出的集中支付和財政收入的集中收繳之間，重前者輕后者從而導致體系不夠完整不夠全面，進而導致難以發揮應有的效能。

（二）預算執行動態監控亟待提質增效

雖然財政部提出試點的時間較早，但就國庫集中支付環節的預算執行動態監控的實施現狀來看，目前這一機制還處于初步實現以全覆蓋為目標的初始階段。由于技術條件的限制，加之我國五級政府之中財政國庫單一賬戶與國庫集中支付制度的實施情況千差萬別，導致目前我國的預算執行動態監控機制尚未發揮出足夠強大的效果，仍存在一系列的問題，主要包括：一是相關體制不完善、管理不規范。由于當前部分部門編制的部門預算不夠精確，不夠細化，使得預算執行動態監控不能夠很好地適應國庫改革的要求。二是技術條件與人員條件有限，制約了動態監控系統的應有效能，如預警規則的質量有待提升、缺乏足夠的動態信息分析人員等。三是不同地方的動態監控系統各成一體，缺乏兼容性，導致不同地區的監控信息難以比較和比對。四是相關配套的法律法規制度亟須到位，尤其是地方性的監控制度建設，需要加快，以推動預算執行動態監控的實施進程。

（三）國庫現金管理還需優化

在應對現金庫存的波動方面，由于操作工具比較單一，不能夠很好地滿足國庫現金流動性及收益性的要求，在數量較大的資金的支付及回收時，會使國庫現金產生較大的波動。同時，我國國庫現金管理的分配方式也未實現標準化，多樣、分散的資金分配方式，增加了國庫資金的統籌難度，也不利于相關部門進行監管。最后，由于國庫現金管理的外部環境的不完善，使得對相關信息的預測性水平較低，給國庫的管理帶來較大的不確定性風險。

（四）國庫資金安全需強化內控

內部控制能夠促使國庫管理有效的運作，提高國家的風險控制水平。在國庫管理領域存在的內控問題主要集中在：首先，隨著內部控制工作的展開，由于現行的體制不完善，人員專業能力方面存在不足等問題，使得各職能部門之間以及員工之間職責劃分不清，有關人員難以勝任自己的本職工作，阻礙著財政國庫管理工作的進行。其次，我國內部控制的監督管理手段相對落后，監管體制不完善，內部職能部門對財政國庫的監督工作沒有很好的體現，檢查力度也隨之降低，使財政國庫資金在運營過程中存在較大的風險。最后，隨著現代信息技術的發展，財政國庫的內部控制管理沒有能夠緊跟信息技術發展的步伐，實現信息的公開透明，未能建立資金監管情況的數據庫，促進實現信息數據共享。

三、 完善我國國庫管理的相關建議

（一）大力推進國庫集中收入機制建設，完善國庫單一賬戶制度

鑒于我國的國庫集中支付制度已經相對完備，建議及時啟動國庫集中收入收繳制度的改革，以完善國庫單一賬戶制度的完整性與合理性，盡快發揮現代國庫管理制度的綜合效能。

（二）推進預算執行動態監控平臺建設，提升動態監管水平

隨著預算執行動態監控改革進程的不斷推進，要把重點放在貫徹落實執行過程中去，加大監督檢查的力度，發現違法案件要及時報告處理，做到事前、事中、事后全方位的跟蹤監督。充分利用這一國庫動態監管，細化部門預算編制，使預算編制更加合理化、規范化，提高國庫資金的使用效率。從國庫動態監管本身來看，相關政策制定者需要重點關注監控范圍，資金支付過程的縱向監督及橫向延伸，需要涵蓋所有的財政預算單位;在監管過程中，如若發生新的問題，要及時調整監管方式、監管力度等，努力實現國庫動態監管系統的科學化、合理化，提供及時、準確的信息。加強人員培訓與政策學習，提升人員素質與技術水平。

（三）完善國庫現金管理，積極推動金融市場發展

中央和地方在使用管理工具方面均比較單一，多集中在商業銀行的定期存款方面;在招標平臺建設及信息披露方面，地方政府國庫現金管理水平還遠不及中央，預測機制也不夠完善。因此，在今后的改革過程中，應適當豐富國庫現金管理的工具，根據資金使用的風險性、收益性等劃分資金的投資范圍，提高資金的使用效率。同時，地方政府應不斷修改資金的管理流程，學習中央政府建立操作平臺，使國庫現金管理不斷科學化。其次，加強信息共享。各部門之間應當相互協調，長期跟蹤資金的使用情況，并對國庫現金流進行預測。

（四）健全國庫內部控制制度，建立嚴格考核制度

在財政國庫內部控制過程中，需要專業能力較強的人才隊伍。因此，在人員考核管理方面，需要建立嚴格的選拔培訓制度，在明確崗位職責的基礎上，提高人員的道德素質，制定明晰的獎懲規則，發揮有效的督促作用。同時，建立健全財政國庫內部監控體系，實現全方位的監督管理，充分發揮上下級、內部職能部門間的相互監督作用，實現國庫管理的整體發展。加強國庫內部控制管理信息化建設，定期披露相關信息，實現內外部共同監管。

參考文獻：

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