行政事業(yè)單位內部控制下的資源管理

楊敏

摘要：行政事業(yè)單位作為執(zhí)行社會公共事業(yè)的重要國家機關，其單位的內部自身控制對于維護社會公共事業(yè)的正常運行起到了重要的作用。為此，國家為保證其運行，每年為其撥付大量資金。行政事業(yè)單位如果不建立完善的內部控制，很可能導致貪污腐敗、挪用公款等行為的發(fā)生，百姓的民生、經濟的發(fā)展、社會的和諧穩(wěn)定都會受到一定的影響。因此，財政部在廣泛征求意見的前提下，在2012年11月29日發(fā)起了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會（2012）21號），2014年1月1日正式實施。現(xiàn)在其正式實施已有三年多，各行政事業(yè)單位的內部控制和實施有一定的成效。現(xiàn)就其內部控制下資源管理問題進行分析。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；內部控制；資源管理

行政事業(yè)單位主要提供教育、科研、體育、文娛、醫(yī)療等公共服務職能。因此，行政事業(yè)單位內的公共資產是為了履行其公共事業(yè)的職能而提供的物質保障，其中主要包括：資金、公用設備、公用車以及公用的固定資產。為加強社會公共服務，提供行政事業(yè)單位發(fā)展，必須做到正視資源管理出現(xiàn)的問題并加以解決。這樣才能對于滿足人民群眾基本生活需求起到積極的作用。其中內部控制是其管理的重要方法和手段。

一、做好行政事業(yè)單位資源管理的意義及內容

（一）做好行政事業(yè)單位資源管理的意義

隨著政府在試圖轉型為真正的為公民的利益而存在的服務型政府，政府的未來趨勢勢必會發(fā)展為權力受約束型政府。因此，政府公職人員必須以身作則，真正成為人民的公仆。與此同時，對于政府的公共資源，則必須做到資源真正利民和惠民，而不是將公民上繳的稅款用于少數權力人員的私人利益上，減少和杜絕行政事業(yè)單位內的不正之風。這樣，才能真正做到黨中央提倡的依法治國的理念，才能使政府的根基不動搖。另一方面，行政事業(yè)單位趨于未來更加規(guī)范化的發(fā)展。這樣就必須做到對資源充分、合理以及多元化地利用。這樣才能更好地發(fā)揮行政事業(yè)單位的職能。

（二）行政事業(yè)單位內部控制下資源管理的目標及內容

資源管理是為了能夠確保對行政事業(yè)單位的內部資源做到合法和有效的利用。合法利用行政事業(yè)單位資源即在利用公共資源時要做到合乎法律、法規(guī)的規(guī)定，不能隨意挪用公共資源。有效、充分利用納稅人的資源給公民辦實事，也就是要發(fā)揮行政事業(yè)單位資源的最大效益。要做到效率利用，需要在行政事業(yè)單位內部控制整個過程中的預算編制、收支控制、政府采購過程、資產控制、建設項目控制以及合同控制注重執(zhí)行的效率和執(zhí)行的管理，減少國有資產有意和無意的資源流失。

二、行政事業(yè)單位資源管理出現(xiàn)的問題

為提升國家公共服務質量，真正做到惠民、利民，行政事業(yè)單位近年來得到國家大力的財務支持，其資源得到迅速增長。但是，行政事業(yè)單位本身財產管理體制并沒有得到相應的改變和提升。這導致行政事業(yè)在其單位資源管理過程中出現(xiàn)了一些問題，其中主要包括以下三個方面：

（一）風險管理意識淡薄

首先，作為公益服務性的行政事業(yè)單位，其工作人員大多為公務員。作為“鐵飯碗”的公務員，大多認為自己的工作不具有風險性。而且，單位公共資源的責任歸屬往往不明確，各項資產的丟失和毀損無人對其負責，就更使得行政事業(yè)單位工作人員缺少風險管理的意識。其次，行政事業(yè)單位在處理工作時是重復性的，相對來說更依賴于經驗。對于新信息和新知識的接納相對滯后，缺乏創(chuàng)新和與時俱進的意識。因此，在國家增加行政事業(yè)單位內部資源的新環(huán)境和背景下，工作人員依然以舊經驗完成新類型的工作。再次，行政事業(yè)單位作為非營利性組織使得其工作人員減少了風險管理成本和成效的對比。因此，行政事業(yè)單位整體存在資產管理風險意識的缺失。

（二）內部控制機制不完善，整體資產管理體系不健全

當前我國大多數行政事業(yè)單位采取了內部控制機制，但其應用不夠深入，對財產的控制較少，且行政事業(yè)單位資產管理形式性超過實用性。我國行政事業(yè)單位對于資產管理存在的風險防范和控制的機制并不完善。資產管理的風險體現(xiàn)在資產整體環(huán)節(jié)內，其中包括前期預算編制、計劃決策；中期資產采購、驗收和使用的過程；后期資產的處置。整體環(huán)節(jié)都需要資產管理控制的加強、對于資產管理部門和管理人員的職責和權限規(guī)定等。

首先，預算的編制不科學，預算的劃撥和實際的使用存在較大差異。如果預算劃撥過高，容易造成資源的浪費和貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。反之，預算過低，則實際操作過程中無法達到預期的工作成效。其次，資源分配不合理。行政事業(yè)單位的公益性及其績效評估的不公平導致單位內部對于財務的劃撥和資源的使用不能用在“刀刃上”。常出現(xiàn)資源多分配到領導，而員工需要的資源往往匱乏。第三，資源的使用效率不高，不能做到物盡其用。國有固定資產閑置和浪費現(xiàn)象比較嚴重，其原因之一是由于單位為保證每年的預算只增不減，即使在資源需求較少的年份依然會虛報所需資金。另外，非盈利的組織性質導致行政事業(yè)單位缺乏資源有效使用的動機。相比之下，盈利性的公司為了能夠提高經濟效益，獲得更高的利潤，在資源的使用上更注重成本效益原則。因此，行政事業(yè)單位依然存在較大的內部控制機制不完善所導致的資產管理水平普遍較低的問題。

（三）監(jiān)督體系不健全，缺乏資源管理和使用的透明度

一方面，我國行政事業(yè)單位采用現(xiàn)金收付制，并未采納企業(yè)的權責發(fā)生制。現(xiàn)金收付制使得行政事業(yè)單位內部的財務信息不僅缺乏成本效益的基本理念，而且也很難對于已購入的資產實行有效地監(jiān)督。舉例而言，行政事業(yè)單位固定資產的信息記錄時間以資金的花費日期為準，而非固定資產以各使用期間的使用價值分配來記錄。這也使得監(jiān)督部門對于該項資產的使用方式難以進行合理的評判。使得整個信息系統(tǒng)難以起到合理監(jiān)督的作用，使得資源難以進行優(yōu)質地管理。另一方面，行政事業(yè)單位的監(jiān)督部門主要是審計部門或有審計職能的部門。但是，區(qū)別于公司管治中董事會下設獨立的審計委員會主要負責監(jiān)督職能，行政事業(yè)單位內部人際關系復雜，審計部門或具有審計功能的部門很難做到獨立內部審計。因而，整個監(jiān)督體系環(huán)境較差，難以做到真正的獨立評估和監(jiān)督。endprint

另外，行政事業(yè)單位的財務信息和資源使用信息不透明。就企業(yè)而言，上市公司的資金來源于股民，其財務信息需要附審計意見公開披露給其利益相關者。行政事業(yè)單位的資金來自政府撥款，政府款項來源于公民的稅收。然而，公民卻缺少監(jiān)督行政事業(yè)單位資源使用狀況的權利。行政事業(yè)單位并不公開披露其財務報表信息及資源使用狀況。

三、加強行政事業(yè)單位資源管理的措施

為應對以上問題，以加強資源管理，可以從以下方面對其進行改善。

（一）加強風險意識和風險識別及風險監(jiān)督機制，提高預防意識，樹立良好的內控環(huán)境

我國行政事業(yè)單位大多為自上而下的管理體制和組織文化，因此單位領導人對于內部控制和風險管理、監(jiān)督的重視程度直接影響到整個單位的整體風險意識。據此，單位領導人應當擔起推動風險意識的重任。

其次，想要樹立良好的內控環(huán)境，在行動上也要積極。比如，在例行會議上強調風險意識樹立的重要性，會議人員就本單位的執(zhí)行情況進行深入討論，收集改進意見。不僅如此，這種做法還可以具體問題具體分析，就本單位的特殊情況制定更適合本單位風險意識培養(yǎng)的方式。又如，為更好地就單位具體情況樹立內控環(huán)境，單位可根據自身特點制定風險意識培養(yǎng)定期審查制度。定期檢測本單位內控環(huán)境的建立進度和其中存在的問題。以此對其進行動態(tài)管理，及時修正。

（二）完善內部控制機制，健全資產管理體系

首先，加強全面預算管理及預算績效管理，可以促進行政事業(yè)單位內部控制的規(guī)范，進而整合資源以提高資產的使用效率。預算管理過程中需設立預算管理委員會，來起到日常監(jiān)督以及整體協(xié)調的作用。同時，設置個人權責，規(guī)范其考核激勵機制，以預算為標準對各個責任人進行業(yè)務評估及業(yè)績考核，據以進行獎罰。預算執(zhí)行過程中需要根據風險的實際情況對評估標準不斷進行調整。

其次，為加強資產管理，我國行政事業(yè)單位需建立內部資產的動態(tài)管理體系，使資產的購置、使用、處置等環(huán)節(jié)能夠與行政事業(yè)單位的其他信息系統(tǒng)形成整體動態(tài)的管理機制，便于資產的內部控制，提高資產信息的使用效率。通過對這種現(xiàn)代信息工具的運用，建立資產管理系統(tǒng)，使資產定期的統(tǒng)計、報告、應用分析等信息有平臺進行公開。

再次，為防范資源分配不合理的現(xiàn)象，行政事業(yè)單位需要對公共資產的使用管理制定更加嚴格的限制規(guī)定。比如，對于公家車應當限定使用人員的權限及批報合理的使用目的。

（三）加強資源使用的監(jiān)督體系，增加對群眾的透明度以加強群眾監(jiān)督

為加強對資源的監(jiān)督管理，我國行政事業(yè)單位在以收付實現(xiàn)制為基本計量方法的基礎上，采用權責發(fā)生制來對一些固定資產進行后續(xù)使用過程中的計量。這樣，才可以使財務信息較為合理地反映和評估資產在每一期的耗損，對資源的使用進行優(yōu)質地管理和監(jiān)督。

此外，為加強行政事業(yè)單位審計部門的獨立性，審計部門和審計相關部門的工作人員要加強形式獨立性和實質獨立性的監(jiān)督和管理機制。首先，嚴格禁止審計部門及審計相關部門工作人員與本行政事業(yè)單位重要領導人、財務部門人員及其他工作人員存在親信關系。其次，為了預防實質上的不獨立，內部審計相關工作人員應當定期輪換。再次，為了激勵審計部門工作人員有效、獨立地展開監(jiān)督工作，行政事業(yè)單位應當對于其內部審計工作建立嚴格、明確的懲獎機制。這樣才能夠加強對資源使用的監(jiān)督體系。

為加強群眾監(jiān)督，在必要時，不僅要進行內部審計，還要不定期進行外部審計。其財務信息附帶外部審計結果對外進行公開披露，使得群眾可以更好地了解我國行政事業(yè)單位資源的使用狀況，真正做到透明辦公，公開辦公。

為加強我國行政單位資源的使用有效性，需要解決三個問題：風險管理意識淡薄、內部控制的基本環(huán)境較差；內部控制機制不完善，資產的管理體系不健全；監(jiān)督體系不健全，缺乏資源管理和使用的透明度。只有具體解決了以上每個問題，才能使社會公民的利益不受到侵犯，行政事業(yè)單位真正做到“服務為民”。

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（作者單位：天津商業(yè)大學寶德學院）endprint