淺議PPP項(xiàng)目合作伙伴的選擇

蔣一杭

[摘要]隨著我國(guó)國(guó)家的不斷發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，我國(guó)綜合國(guó)力也在不斷地增強(qiáng)和穩(wěn)定提升中。而隨著現(xiàn)代社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)社會(huì)上不斷涌現(xiàn)出越來(lái)越多的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)物。PPP是一種新興的政府和社會(huì)資本合作的一種新形式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，它的全稱是Public-Private Partnership，即政府和社會(huì)資本合作。該模式出現(xiàn)的目的是為了鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，為社會(huì)的發(fā)展注入新的活力。本文就PPP項(xiàng)目下的合作伙伴的選擇進(jìn)行分析，希望可以為PPP項(xiàng)目對(duì)合作伙伴的選擇提供更好的建議。

[關(guān)鍵詞]PPP 合作伙伴 選擇

近幾年，隨著國(guó)家的不斷發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，我國(guó)綜合國(guó)力也在不斷地增強(qiáng)。但是，隨著我國(guó)發(fā)展的不斷進(jìn)行，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基本到了一個(gè)瓶頸期，這個(gè)時(shí)候，一個(gè)全新的合作模式的開發(fā)和實(shí)現(xiàn)，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力。

在2015年，我國(guó)各級(jí)政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)了合作的新模式，這個(gè)模式叫做PPP，是一個(gè)把社會(huì)引出新高潮的模式。在PPP項(xiàng)目的實(shí)行過(guò)程中，一個(gè)優(yōu)秀的、合適的伙伴是必要的，甚至有的時(shí)候可以決定項(xiàng)目的成與敗。所以，在選擇PPP合作伙伴的問(wèn)題上，我們應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。

一、適用的法律

法律的適用問(wèn)題一直都是一個(gè)關(guān)鍵之處，規(guī)范PPP項(xiàng)目的國(guó)家層面基本法律在合作伙伴的選擇基本只有兩個(gè)法律《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》。

（一）對(duì)于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》

在《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中的明文規(guī)定說(shuō)明：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：①大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；②全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；③使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。

很明顯，依法強(qiáng)制招標(biāo)的要求，只適用于選定伙伴以后的工程建設(shè)階段。PPP項(xiàng)目合作伙伴的選擇實(shí)際上是政府為了提供服務(wù)而進(jìn)行的一種采購(gòu)活動(dòng)，不屬于招標(biāo)投標(biāo)法強(qiáng)制要求招標(biāo)的項(xiàng)目范圍。

（二）《政府采購(gòu)法》

在我國(guó)政府的采購(gòu)法中，有明確規(guī)定關(guān)于采購(gòu)活動(dòng)和采購(gòu)對(duì)象的說(shuō)明，在PPP項(xiàng)目合作伙伴的選擇上面的原則是適用政府法律，這個(gè)要求是一種務(wù)實(shí)的做法，也順應(yīng)了政府對(duì)采購(gòu)的基本要求。

從法律定義看。PPP項(xiàng)目即為政府身份轉(zhuǎn)變參與的特殊采購(gòu)活動(dòng)，在本質(zhì)來(lái)看，PPP屬于政府的采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目；

從資金性質(zhì)看。對(duì)貨物、工程和服務(wù)是否納入政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行是否使用“財(cái)政性資金”的判斷。PPP項(xiàng)目可以根據(jù)付費(fèi)模式分為三類：使用者付費(fèi)項(xiàng)目、使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼和政府付費(fèi)項(xiàng)目。除了使用者付費(fèi)項(xiàng)目以外的兩項(xiàng)內(nèi)容都適合政府采購(gòu)法。而使用者付費(fèi)項(xiàng)目模式則是政府經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種轉(zhuǎn)讓和過(guò)度，所以說(shuō)它的PPP項(xiàng)目也算政府購(gòu)買服務(wù)。

從采購(gòu)方式多樣性看。我國(guó)一般有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源等五種方式采購(gòu)。這些方式能夠適用于PPP項(xiàng)目，在其公開競(jìng)爭(zhēng)、選擇性競(jìng)爭(zhēng)和有限競(jìng)爭(zhēng)的應(yīng)用中可以讓PPP項(xiàng)目采購(gòu)操作性更強(qiáng)。

二、采購(gòu)方式的選擇

PPP項(xiàng)目新模式的推廣，對(duì)我國(guó)政府的采購(gòu)方式提出了挑戰(zhàn)，而尋找通往物有所值制度目標(biāo)的路徑是我們現(xiàn)如今面對(duì)的問(wèn)題。

在多種采購(gòu)方式中，公開招標(biāo)較復(fù)雜、限制條件比較多，但是比公開招標(biāo)并不是唯一的采購(gòu)方式。

在PPP項(xiàng)目中，公開招標(biāo)的判定條件和標(biāo)準(zhǔn)與其他采購(gòu)項(xiàng)目相比有較大的差別。總體來(lái)說(shuō)，大部分PPP項(xiàng)目在需求、技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目評(píng)審中都比較復(fù)雜，需要在實(shí)施過(guò)程逐步完善，而且公開招標(biāo)的招標(biāo)過(guò)程比較嚴(yán)格。其實(shí)我們不難發(fā)現(xiàn)，公開招標(biāo)方式更適合工程采購(gòu)，在PPP項(xiàng)目模式中不太適合。

在政府采購(gòu)中，競(jìng)爭(zhēng)性談判是應(yīng)用最為普遍的方式了。首先，它不用對(duì)采購(gòu)對(duì)象的具體信息進(jìn)行預(yù)算估計(jì)，這一點(diǎn)正好和PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)相符合，也解決了信息不對(duì)稱帶來(lái)的采購(gòu)不便問(wèn)題。其次，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)比較自由，可以隨便根據(jù)供應(yīng)商提供的貨物價(jià)格或者質(zhì)量進(jìn)行選擇，又或者有選擇的與供應(yīng)商進(jìn)行談判。另外，由于可以談判的這一優(yōu)勢(shì)，可以給雙方提供條件進(jìn)行對(duì)問(wèn)題的修改，以圖和諧的解決問(wèn)題。可見(jiàn)，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)比較自由和方便，給采購(gòu)方提供了更多的選擇和決定權(quán)。

競(jìng)爭(zhēng)性磋商作為財(cái)政部的采購(gòu)方式，其核心是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”，顯然這是一個(gè)兩階段的采購(gòu)模式。這一個(gè)模式新增了強(qiáng)制資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購(gòu)結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求，創(chuàng)新采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評(píng)審專家等程序，要求必須在資格預(yù)審公告、采購(gòu)公告、采購(gòu)文件、項(xiàng)目合同中列明采購(gòu)本國(guó)貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求，保證PPP項(xiàng)目采購(gòu)的成功率和減少后續(xù)爭(zhēng)議，確保項(xiàng)目采購(gòu)的質(zhì)量和效果。

在競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商這兩種方式中，又有什么區(qū)別呢？顧名思義，談判當(dāng)然是在正式場(chǎng)合中進(jìn)行的溝通，談判更加官方化，目的是為了實(shí)現(xiàn)某種利益。在這種方式下，信息、機(jī)會(huì)和公平性并不對(duì)等。而磋商則是指的雙方研究商量，可以選擇私下進(jìn)行，不用在那么正式的場(chǎng)合。磋商的優(yōu)勢(shì)在于雙方溝通的機(jī)會(huì)更多，平等性更大，也更容易達(dá)成和諧的、一致的結(jié)果。而在流程設(shè)計(jì)和規(guī)則上，二者也有異同點(diǎn)。在采購(gòu)程序、供應(yīng)商來(lái)源方式、公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面，兩者要求基本一致；而在“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用“綜合評(píng)分法”，競(jìng)爭(zhēng)性談判則是采用的“最低價(jià)成交”。這種設(shè)計(jì)，可以在達(dá)到要求和需求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)報(bào)價(jià)合理和交易更加公平，避免出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況。

綜上所述，競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)采購(gòu)方式可以作為我們政府的主要采購(gòu)方式。而在一定情況下，公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)及單一來(lái)源購(gòu)等采購(gòu)方式也可以適量采用。

三、結(jié)束語(yǔ)

目前PPP模式在我國(guó)的地位已經(jīng)上升到體制機(jī)制改革層面，可見(jiàn)政府對(duì)于它的推廣是一個(gè)勢(shì)在必行的態(tài)度。PPP作為一個(gè)全新的合作模式，肯定還有很多不成熟的地方。另外，PPP這一個(gè)新的合作模式它所存在的特殊性使得它在實(shí)際應(yīng)用中難免存在沖突法律的地方，在招標(biāo)采購(gòu)管理制度方面矛盾更突出。所以，在以后的應(yīng)用和實(shí)踐中，出現(xiàn)問(wèn)題是難免的事情，在允許范圍之內(nèi)進(jìn)行調(diào)試，是接下來(lái)一段時(shí)間之內(nèi)應(yīng)用PPP模式要面對(duì)的問(wèn)題。