物流園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目PPP模式應(yīng)用研究

柯洪 王浩

摘要： 本文通過對(duì)物流園區(qū)和PPP特點(diǎn)的研究以及將PPP模式與傳統(tǒng)物流園區(qū)開發(fā)模式作比較，剖析物流園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目采用PPP模式的必要性。并給出物流園區(qū)開發(fā)采用PPP模式的流程及關(guān)鍵點(diǎn)。

Abstract： This paper analyzes the characteristics of logistics park and PPP， compares the PPP mode with the traditional logistics park development mode， and analyzes the necessity of adopting PPP mode in logistics park development project. The process and key points of developing PPP mode in the development of logistics park are also given

關(guān)鍵詞： 物流園區(qū)；PPP；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；投資控制

Key words： logistics park；PPP；risk sharing；investment control

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）11-0067-03

0 引言

根據(jù)《2016年全國(guó)物流運(yùn)行情況通報(bào)》顯示：2016年社會(huì)物流總費(fèi)用已達(dá)11.1萬億元，占當(dāng)年全國(guó)GDP的比重為14.9%。由此可見，物流業(yè)已成為我國(guó)重要的支柱產(chǎn)業(yè)之一，而物流園區(qū)作為物流業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，其開發(fā)建設(shè)也愈加受到社會(huì)各界的重視。

另外自2014年9月23日財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）開始，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展進(jìn)入了高潮階段。在這一階段，PPP由單純的解決融資問題轉(zhuǎn)向同時(shí)兼顧融資與改善供給效率。政府開始注重引入社會(huì)資本的專業(yè)技術(shù)與能力，以達(dá)到提升公共項(xiàng)目服務(wù)效率的目的，由此開始，PPP模式開始在不同領(lǐng)域推廣實(shí)施，當(dāng)然也包括物流園區(qū)的開發(fā)。

1 物流園區(qū)的含義與特點(diǎn)

1.1 物流園區(qū)的含義

目前，對(duì)于物流園區(qū)的含義不管是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外都沒有統(tǒng)一的說法，但我國(guó)發(fā)布的《物流園區(qū)分類與基本要求》（GB/T 21334-2008）對(duì)物流園區(qū)做出了定義：物流園區(qū)是為了實(shí)現(xiàn)物流設(shè)施集約化和物流運(yùn)作共同化，或者處于城市物流設(shè)施空間布局合理化的目的而在城市周邊等區(qū)域，集中建設(shè)的物流設(shè)施群與眾多物流業(yè)者在地域上的物理集結(jié)地[1]。

1.2 物流園區(qū)的特點(diǎn)

物流園區(qū)作為促進(jìn)物流業(yè)發(fā)展物流基礎(chǔ)設(shè)施，其本身兼具公共物品的屬性與經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)。

①物流園區(qū)的公益性。物流開發(fā)不是單純追求經(jīng)濟(jì)利益，更重要的是其外在的公益性。其目的是促進(jìn)物流業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)空間上的物理聚集，促進(jìn)城市功能的合理調(diào)整，帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

②物流園區(qū)的經(jīng)營(yíng)性。物流園屬于服務(wù)型經(jīng)營(yíng)設(shè)施，有一定的盈利手段，能夠吸引社會(huì)資本參與物物流園區(qū)的開發(fā)。

②物流園區(qū)投資規(guī)模大，回報(bào)周期長(zhǎng)。物流園區(qū)的服務(wù)對(duì)象一般是某個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域，需要具備多種功能，因此必然需要大量的初始資金的投入。又因?yàn)槠浯箢~的資金投入與較低的行業(yè)平均回報(bào)率，其回報(bào)期一般較長(zhǎng)。

2 物流園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的必要性

2.1 PPP模式的特征

PPP模式有多種譯法，如公私合作伙伴模式、公私伙伴關(guān)系等等，我國(guó)政府文件稱之為“政府與社會(huì)資本合作模式”。目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)PPP的含義并沒有統(tǒng)一的界定，但PPP模式的特征是可以確定的。

①伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系是PPP模式的首要特征。強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本必須建立平等的協(xié)商關(guān)系與協(xié)商機(jī)制，這是PPP模式能夠順利運(yùn)行的基礎(chǔ)。

②利益共享。在PPP項(xiàng)目中，一方面要確保社會(huì)資本能夠按照合同規(guī)定的方式獲取合理的投資回報(bào)，另一方面又要保證項(xiàng)目的公益性，避免社會(huì)資本攫取暴利，損害公眾利益。

②風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。伙伴關(guān)系不僅意味著利益共享，還意味著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP模式中合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)，盡可能做到每一種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，進(jìn)而達(dá)到項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化。[2]

2.2 PPP模式與物流園區(qū)傳統(tǒng)開發(fā)模式的比較

目前，我國(guó)物流園區(qū)開發(fā)除去PPP模式還包括政府規(guī)劃主導(dǎo)模式；政府規(guī)劃，大型物流企業(yè)主導(dǎo)模式；政府規(guī)劃，工業(yè)地產(chǎn)商主導(dǎo)模式。政府規(guī)劃模式是由政府設(shè)立專門的部門，獨(dú)自進(jìn)行規(guī)劃開發(fā)的模式。政府規(guī)劃，大型物流企業(yè)主導(dǎo)是指大型物流企業(yè)先在園區(qū)內(nèi)進(jìn)行開發(fā)與發(fā)展，并輔之以相關(guān)的優(yōu)惠政策，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集以實(shí)現(xiàn)物流園區(qū)的開發(fā)與建設(shè)。政府規(guī)劃，工業(yè)地產(chǎn)商主導(dǎo)的模式是由政府給予園區(qū)開發(fā)者優(yōu)惠的土地開發(fā)政策、稅收政策以及市政配套政策等，工業(yè)地產(chǎn)商主持物流園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及相關(guān)配套設(shè)施的開發(fā)建設(shè)，之后以出租、合資以及合作經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)行物流園區(qū)的管理[3]自1998年深圳平湖物流基地建成起，經(jīng)過不到20年的時(shí)間的發(fā)展，我國(guó)物流園區(qū)已經(jīng)具有一定的規(guī)模，通過對(duì)我國(guó)物流園區(qū)項(xiàng)目現(xiàn)有資料、典型案例以及相關(guān)文獻(xiàn)的分析，總結(jié)出三種物流園區(qū)開發(fā)模式的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，具體如表1所示。

由表1可知，當(dāng)物流園區(qū)采用以上三種的開發(fā)模式的一種是，要么政府會(huì)承擔(dān)較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，要么政府會(huì)因?yàn)榭刂茩?quán)的確實(shí)導(dǎo)致物流園區(qū)開發(fā)的目的可能不能完全實(shí)現(xiàn)。即使綜合運(yùn)用三種開發(fā)模式，也可能面臨相關(guān)政策不易協(xié)調(diào)的問題。。若采用PPP模式進(jìn)行物流園區(qū)的開發(fā)，既保證項(xiàng)目資金充足，還能降低在政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；既能降低政府部門的財(cái)政壓力，又能滿足社會(huì)資本的利益訴求，保證項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，物流園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目選PPP模式是可行的，更是必要的。

3 物流園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目PPP模式操作流程

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《政府與社會(huì)資本合作模式操作指南》）（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），并結(jié)合物流園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際情況，物流園區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的操作流程為：項(xiàng)目識(shí)別—項(xiàng)目準(zhǔn)備—項(xiàng)目采購(gòu)—項(xiàng)目執(zhí)行—項(xiàng)目移交[4]。

3.1 項(xiàng)目識(shí)別

物流園區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目識(shí)別階段作為項(xiàng)目的“立項(xiàng)”階段，以財(cái)政部門為審核主體，主要進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政承受能力論證的等工作。項(xiàng)目識(shí)別階段的主要工作內(nèi)容如圖1所示。

3.2 項(xiàng)目準(zhǔn)備

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的前期規(guī)劃階段，項(xiàng)目準(zhǔn)備階段作為物流園區(qū)PPP項(xiàng)目實(shí)施的前期規(guī)劃階段，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)及采購(gòu)方式選擇等進(jìn)行確定。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的主要工作內(nèi)容如圖2所示。

3.3 項(xiàng)目采購(gòu)

項(xiàng)目采購(gòu)階段，政府通過規(guī)范的采購(gòu)方式選擇社會(huì)資本，社會(huì)資本通過響應(yīng)物流園區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目文件獲得該項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)。社會(huì)資本與政府的主要工作內(nèi)容如圖3所示。

3.4 項(xiàng)目執(zhí)行

項(xiàng)目執(zhí)行階段是物流園區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目落地階段，該階段能夠順利開展關(guān)系到物流園區(qū)的開發(fā)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目執(zhí)行階段的主要內(nèi)容如圖4所示。

3.5 項(xiàng)目移交階段

物流園區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目即進(jìn)入移交階段。該階段政府最主要的工作就是授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或其指定的其他機(jī)構(gòu)按照項(xiàng)目合同的約定收回項(xiàng)目資產(chǎn)。正式回收項(xiàng)目資產(chǎn)之前政府要對(duì)該項(xiàng)目做績(jī)效評(píng)價(jià)，社會(huì)資本需全力配合政府的工作。

4 物流園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)用PPP的關(guān)鍵點(diǎn)

4.1 風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)

物流園區(qū)開發(fā)PPP具有長(zhǎng)期性、一次性和契約不完備性的特點(diǎn)，因此，開發(fā)過程中會(huì)面臨更過的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，可能會(huì)阻止項(xiàng)目的順利實(shí)施。所以在PPP項(xiàng)目合同談判階段，政府和社會(huì)資本客觀評(píng)估物流園區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目全生命周期中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理，按照權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的原則進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，是保證物流園區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

因此，在物流園區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目前期，如何識(shí)別出將來實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要，而對(duì)識(shí)別出來的風(fēng)險(xiǎn)，在訂立合同過程中，又如何設(shè)定合理的合同條款，減少將來不必要的糾紛也是極為重要的。

4.2 投資控制

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加速，政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金需求越來越大，PPP模式近幾年儼然已經(jīng)成為政府緩解資金困難的一種有效方式。PPP模式與傳統(tǒng)模式相比，政府審批部門、項(xiàng)目法人的造價(jià)管理工作與以前將有很大的不同，同時(shí)設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、造價(jià)咨詢單位、審計(jì)單位以及造價(jià)主管部門在項(xiàng)目各階段造價(jià)控制也有很大差異[5]。

對(duì)于政府來說，PPP項(xiàng)目的投資控制問題也變得越來越重要。基于PPP項(xiàng)目的公共屬性以及投資管理的特殊性，必須要采取積極有效的措施對(duì)物流園區(qū)PPP項(xiàng)目投資進(jìn)行合理控制與管理，推進(jìn)我國(guó)物流業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。

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