公共體育政策供給側改革問題研究

張皓

摘要：在全面推廣普及全民健身的過程中，公共體育政策的導向性扮演者舉足輕重的作用，利用供給側改革中的制度創造、創新等要素的優勢從提高公共體育政策時效性出發，用改革的辦法推進公共體育政策結構調整，矯正阻礙公共體育政策有效開展的體制因素，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾對公共體育文化的需要。促進公共體育事業的持續健康發展。

關鍵詞：公共體育政策 供給側改革 問題研究

2016年里約奧運會上我國體育健兒取得了輝煌的運動成績，極大地帶動了廣大人民群眾參與體育、投身體育的熱情。特別是改革開放后，國家的經濟、社會發展處于高速發展時期，公共體育的政策環境也隨之發生了很大的改變，具體表現在：“公共健身體育設施得到了完善，廣大人民群眾的體育健康意識有了明顯的提高”。里約奧運會上我國體育健兒在競技體育成績和精神面貌兩方面的良好示范效應，也將我國帶入了一個公共體育發展的新階段。2016年1月27日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央財經領導小組組長習近平主持召開中央財經領導小組第十二次會議，研究供給側結構性改革方案。緊緊抓住供給側改革中的制度創造、創新等要素，緊緊圍繞加強公共體育文化開展“要著眼于滿足廣大人民公共體育文化的需求，完善公共體育政策體系，為廣大人民群眾提供更多更好的公共體育服務平臺”為最終目標提出了新的要求。因此，在新形勢下，如何抓住這難得的歷史機遇，如何利用供給側改革中制度創造、創新等要素的優勢，調整公共體育政策來適應我國體育發展新要求是我們必須思考的問題。

一、研究方法

（一）文獻法

對于公共體育政策的研究，主要依據政府頒布的公共體育政策的文本文件；公共體育發展的相關信息主要來源于《新體育》《中國體育報》、各地方報紙、各級體育行政部門網站、國家以及地方統計年鑒、體育事業統計年鑒、整理訪談記錄獲得以及其他相關的文獻資料。

（二）調查研究法

1.實地考察

根據研究的需要，對我國部分省市，如沈陽、上海、北京、大連、等城市進行了有關公共體育活動、公共體育設施建設、社會體育指導員、公共性體育組織等方面進行實地考察。

2.訪談法

對多年從事公共體育管理的各個層面的行政管理人員、多年從事公共體育研究的專家學者、公共體育活動的主要參與者等進行了深度訪談，收集了大量有關我國公共體育發展的第一手的實證性的、詳實的信息。

二、國外公共體育政策研究闡述

改革開放后較早關注國外體育政策的是賴國躍（1985），他從減少危險因素，提高對健康重要性的認識，促進大眾的健康運動，評價、監督系統的完善4個方面，著重介紹了西班牙、日本、英國等國采取的一系列政策措施。

國外發展大眾體育以政府為主導，在西班牙、日本和英國三個國家，公共體育服務與公共文化服務一樣，屬于公共產品，主要由政府保障，并始終堅持以政府主導的方式推進大眾體育的發展，主要表現為政府在指導成立俱樂部、提供活動場地、教練員的培訓等方面提供資金。在西班牙，憲法規定政府機構有義務普及、發展體育運動，這成為西班牙大眾體育立法的基礎例。

完善體育硬環境（體育設施）是國外大眾體育發展比較好的國家的一般做法。1964年日本舉辦奧運會后開始重視國民的體育發展，并選擇了從改善國民體育活動的環境人手，在重視體育設施建設的同時，重視社會體育指導員的培養，并充分利用學校的體育設施為大眾提供體育服務。體育設施的建設一直受到英國政府的重視，19世紀末，政府接受了在城市和城鎮提供體育活動場地設施建設的建議，地方政府積極地提供體育場地設施。20世紀初實施的《公共場地開放條例》，要求地方政府為體育和娛樂活動能夠提供一切室內外體育場地設施。即使是戰爭期間政府對體育場地設施的投入也沒有減少，到了本世紀70年代后期，各級政府對體育場地設施的投資是20世紀最大的階段。英國在戰后第一個宣布建成了“福利國家”，國家福利系統承擔著滿足大眾體育設施的責任。但在不同的發展階段，對于體育設施的建設與管理采取不同的模式，如引人商業管理模式、體育彩票制度等。2000年英國發布的《大眾的體育未來》中指出：“大眾體育需要社會提供體育設施、器材以及參與體育機會等的幫助。”由此可以看出，為了促進更多的人參加體育活動是各國發展大眾體育的最終目標，各國也采取不同的政策措施來實現這一目標，參與體育鍛煉的人數同時也證明了政策推行的有效性。有資料表明，2005年美國積極參加體育鍛煉的人口比例為49%，加拿大在2000年為48%，芬蘭2005～2006年39%的成年人每周參與高強度鍛煉或5次以上中等強度鍛煉，日本2004年每周參加一次體育鍛煉的人數為55.4%。

從國外公共體育發展較好國家的經驗來看，其公共體育政策經歷了從完善“硬件”向完善“軟件”的調整過程。當以建設體育設施為主的政策執行到一定階段后，公共體育發展就相對處于一個停滯的狀態。因此，重視公共體育活動組織、體育指導者的培養等“軟件建設成為公共體育政策的關注點。

三、我國公共體育政策的問題現狀

制定一個政策是必要的，關鍵是如何進行實施，我國體育政策法規在制定與執行之間存在差異。由于缺乏有效的政策監控，把脈宏觀經濟Development Strategy-發展戰略政策執行主體的價值偏好導致群眾體育政策的制定與執行脫節，處于一種“自由化”狀態，出現了“執行不力”“執行折扣”的現象，損害了公共體育政策的有效性，就出現了上級部門制定的體育政策法規中有26%沒有得到執行，有53.6%的體育政策法規因各種因素沒有被完全執行，沒有執行和沒有被完全執行的體育政策法規占到79.6%。以《全民健身計劃綱要》的頒布和實施為例，由于在政策制定過程中所做的前期調查研究不夠充分，政策目標內容抽象、不具體、彈性過大，沒有制定具體的實施細則，宣傳力度大于投資力度，在政策的執行上缺少必要的措施性政策和具體標準，使得政策執行過程中，給執行主體留下了較多可做可不做的空間，造成執行行為沒有明確的約束，對政策的有效執行產生了一定的影響。

產生這些現象的主要原因是因為體育政策執行過程中存在阻滯現象。以《全民健身計劃綱要》的執行過程為例，我國公共體育政策執行阻滯機制主要由政策執行主體的特性、政策文本的品質、政策相對于人的認同、政策資源的投入四個方面構成。在政策執行主體維度上，導致《綱要》實施出現阻滯現象的因素主要表現在兩個方面：第一個方面是窄化了政策執行的主體，窄化的政策執行主體往往會缺乏足夠的權力以調動相應的政策資源保障政策的實施。第二個方面是《綱要》的執行效果與政策執行主體（各級政）的切身利益聯系不夠緊密，導致政策執行主體缺乏實施政的動力與積極性；在政策文本品質方面，總體上表現出良好的品質，政策內容清晰，具有較強的可操作性于現實性，但過于抽象；從政策相對人的維度進行分析，當前我國底層社會眾已經成為《綱要》實施的“瓶頸”從政策資源的維度分析，目前缺乏負責全民健身工作的專職人員、免費健身場地與設施的相對匱乏以及地方配套政策法規的不健全等政策資源因素仍然影響著《綱要》的實施效果。

四、供給側改革為公共體育政策帶來的深遠影響

（一）供給側改革的特點

供給側結構性改革的實質是著眼長遠、從深層次解決造成結構性問題的制度性矛盾。過去多年里，每當遇到管理政策的問題，很多人自覺不自覺地就想起了凱恩斯主義的需求管理政策，以實現效益增長的目標，建議用“面多了加水、水多了加面”的辦法，來暫時掩蓋深層次的矛盾和問題，結果是耽誤了解決問題的最佳時機。而供給側結構性改革則是不回避矛盾，面對問題，并用改革制度的真辦法，去解決深層次的結構性問題。與需求管理政策相比，供給側結構性改革具有以下四個鮮明特點：

1.強調市場；需求管理政策主要強調發揮政府的宏觀調控作用，而供給側結構性改革則強調充分發揮市場的決定性作用，強調激發民眾的積極性和創造性，激發市場的活力。

2.重視效率；供給側結構性改革則強調通過提高全要素生產率來實現增長。

3.著眼長遠；供給側結構性改革則強調生產要素的長期可持續發展。

4.側重制度；需求管理政策強調政府政策的作用，故常常運用財稅政策、貨幣金融政策來實行管理，而供給側結構性改革則強調制度的作用，強調優化各個主體之間的責權利關系，以化解深層次矛盾。

（二）供給側改革對公共體育政策的變化

在中央政府公共體育政策的積極引導下，改革開放以來，特別是供給側改革制度建立以來，我國地方政府公共體育政策實施呈現出明顯的變化趨勢。

1.地方政府社會體育政策執行經歷了由以企事業單位為中心向以社區為中心的轉變過程，并以“體育進家庭”為突破口發展社區體育；構建智能健身社區中提出：利用廢棄鍋爐房、自行車車庫等社區空間，建設改造多個“奧林匹克體育生活化社區”，建設社區體育配送驛站，實行試點社區的健身指導、健身知識等項目“你點我送”的配送服務，不斷滿足社區居民多元化的健身需求。

2.地方政府政策執行重視公共體育環境的建設，尤其是公共體育活動的場地設施的建設；包括打造精品體育賽事自主lP，推動體育場館（1.0版本到5.0版本）升級改造。以民生為出發點，加快體育供給側結構性改革。建設幾個融健身休閑、“體驗式”旅游、文化、健康等項目元素為一體的體育特色小鎮。建立體育共享服務平臺。促進相關產業融合發展。加強全民健身指導服務。

3.發展社會體育的資金來源結構呈現多元化，包括組織領導保障、加大招商引資力度、落實體育用地政策、完善財稅扶持政策四個方面，這四個方面是體育領域供給側結構性改革的重要內容，而且也是長期制約本市體育產業持續發展的短板。為此，不僅提出了一般性的要求，而且還配有十分具體可行的落實標準，以保證能夠落實到底，切實取得成效。

五、結論與建議

通過對改革開放以來的公共體育政策研究的分析，公共體育政策在公共體育發展過程中起到引導、規范、協調公共體育發展的重要作用，這是毋庸質疑的。任何一個政策的制定都是在一定的條件下完成的，具有一定的實效性，隨著政策環境的變化以及政策執行的過程中所產生的問題，如“公共體育政策執行不力”“公共體育政策目標已部分實現”“新的公共體育政策問題的出現”等現象，要求公共體育政策必須適時的做出調整。2016年供給側改革方案出臺后，我國公共體育政策環境得到了很大的改善，如何進行公共體育政策調整，有利于供給側結構調整后我國的公共體育在新的政策環境下得到發展，將是我們面臨的新的挑戰。