紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合機(jī)制相關(guān)問題探析

摘 要：依法治國是我們黨的一項(xiàng)重要的指導(dǎo)方針，隨著全面改革開放和全面依法治國的不斷深入發(fā)展，特別是黨的十八大召開以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的工作聯(lián)系日益緊密，建立健全兩部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制辦案機(jī)制，對(duì)于正確、及時(shí)、依法依紀(jì)查處黨員干部違法違紀(jì)案件起著至關(guān)重要的作用。隨著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，兩部門對(duì)于涉及公益訴訟案件的協(xié)調(diào)配合機(jī)制尚未形成，這在一定程度上影響了國家、社會(huì)公共利益受損后的過錯(cuò)追責(zé)的進(jìn)程。本文結(jié)合鄂州市1起行政公益訴訟案件辦理實(shí)踐中的一些問題進(jìn)行探索，并結(jié)合實(shí)踐提出一些意見建議。

關(guān)鍵詞：法律監(jiān)督；公益訴訟；紀(jì)法銜接

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）05-0105-02

作者簡(jiǎn)介：葉金波，男，中共鄂州市紀(jì)委派駐市檢察院紀(jì)檢組，干部。

一、案例分析

（一）案情簡(jiǎn)介

鄂州梁子湖區(qū)太和鎮(zhèn)某聯(lián)發(fā)采石場(chǎng)自2011年12月以來，未辦理占用征收林地審核（批）手續(xù)，在梁子湖區(qū)非法占用林地2.5043公頃，無證采伐林木63.6立方米。2013年12月25日，國家林業(yè)局對(duì)此進(jìn)行了通報(bào)。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理情況

針對(duì)采石場(chǎng)違法占用林地毀林，鄂州市紀(jì)檢監(jiān)察部門于2014年對(duì)鄂州市梁子湖區(qū)太和鎮(zhèn)政府、梁子湖區(qū)農(nóng)林局、鄂州市林業(yè)部門等單位的12名干部的失職瀆職問題進(jìn)行了處理。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟情況

2014年3月13日，鄂州市鄂城區(qū)人民法院對(duì)采石場(chǎng)原負(fù)責(zé)人彭某以非法占用農(nóng)用地罪判處有期徒刑2年，緩刑3年，并處罰金3萬元。當(dāng)年6月，該采石場(chǎng)被關(guān)停，但千瘡百孔的山體和林地至今未恢復(fù)。

鄂州市梁子湖區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)，梁子湖區(qū)農(nóng)林水產(chǎn)局未依法履職，嚴(yán)重?fù)p害國家和社會(huì)公共利益，依法作出行政公益訴訟立案決定，并經(jīng)省人民檢察院指定管轄，移送宜昌市猇亭區(qū)檢察院，對(duì)鄂州市林業(yè)局、鄂州市梁子湖區(qū)農(nóng)林局提起行政公益訴訟。

2017年4月11日，宜昌市猇亭區(qū)法院當(dāng)庭判決被告鄂州市林業(yè)局、鄂州市梁子湖區(qū)農(nóng)林局未依法履行職責(zé)違法，并要求對(duì)梁子湖區(qū)龍泉聯(lián)發(fā)采石場(chǎng)擅自改變林地用途的行為，依法履行職責(zé)。

（四）案情評(píng)析

自2013年12月25日，國家林業(yè)局對(duì)上述采石場(chǎng)違法占用林地毀林進(jìn)行了通報(bào)后，2014年，鄂州市紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)涉案黨員干部的失職瀆職問題進(jìn)行了處理。但直到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，近三年的時(shí)間，涉案地點(diǎn)破壞的山體和林地一直未得以恢復(fù)。直到2017年，經(jīng)法院判決鄂州市林業(yè)局、鄂州市梁子湖區(qū)農(nóng)林局未依法履行職責(zé)違法，并要求對(duì)梁子湖區(qū)龍泉聯(lián)發(fā)采石場(chǎng)擅自改變林地用途的行為，相關(guān)部門才依法履行職責(zé)。通過上述案例不難發(fā)現(xiàn)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在切實(shí)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的職責(zé)后，對(duì)如何維護(hù)社會(huì)公共利益缺乏相應(yīng)的法律程序進(jìn)行跟進(jìn)，直到檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)公益訴訟，才督促相關(guān)職能部門切實(shí)履行職責(zé)，由此可見公益訴訟案件紀(jì)檢監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合還存在諸多困難，這也直接影響到國家、社會(huì)公共利益的保護(hù)。

二、公益訴訟的范圍

現(xiàn)階段我國公益訴訟的類型主要有以下幾個(gè)方面：一是國家行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者因?yàn)橥婧雎毷氐男袨槎鴮?dǎo)致的國有資產(chǎn)流失。這種情形主要表現(xiàn)為那些負(fù)有某種管理國有資產(chǎn)職責(zé)的國家機(jī)關(guān)或者單位的工作人員，違法超越權(quán)限或者濫用職權(quán)而導(dǎo)致的國有資產(chǎn)遭受重?fù)p失；二是環(huán)保監(jiān)督部門的工作人員行政不作為或亂作為，對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管不力，濫用職權(quán)、徇私舞弊而造成環(huán)境污染；三是國土資源部門不嚴(yán)格執(zhí)行我國土地管理法規(guī)和保護(hù)國土資源的國策，造成了大量土地的閑置和資源的浪費(fèi)。

三、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉及公益訴訟案件的協(xié)調(diào)配合機(jī)制建立的政策及法律依據(jù)

2014年10月23日，十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干問題的決定》中提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，正式拉開了檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的序幕。

《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”該條文明確規(guī)定了為保護(hù)社會(huì)公共利益，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起民事公益訴訟，為公益訴訟提供了法律依據(jù)填補(bǔ)了法律空白。

2015年7月1日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，決定授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、國有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。2015年底，最高人民檢察院在《試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上又制定發(fā)布了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下稱《實(shí)施辦法》）。《試點(diǎn)方案》和《實(shí)施辦法》正式確定了檢察機(jī)關(guān)的公益代表地位，明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目標(biāo)原則、主要內(nèi)容、工作要求、具體程序規(guī)范等，表明了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度在我國已經(jīng)初步建立。

《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》第十五條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)，主要職能是：（一）維護(hù)憲法和法律法規(guī)；（二）依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪……

結(jié)合公益訴訟的范圍，對(duì)于存在失職瀆職、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)違法行為的公職人員明顯屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍。公職人員存在失職瀆職、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)違法行為，造成國家、社會(huì)公共利益嚴(yán)重受損的，亦屬于檢察機(jī)關(guān)提供公益訴訟的范疇。

四、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉及公益訴訟案件的協(xié)調(diào)配合機(jī)制建立的困境

行政權(quán)作為一種管理國家公共事務(wù)的權(quán)力，既發(fā)揮著維護(hù)公共利益的積極作用，同時(shí)因其天然的擴(kuò)張性，也隨時(shí)存在著侵犯公共利益的危險(xiǎn)。國家行政機(jī)關(guān)及公職人員不作為、亂作為或怠于履行職權(quán)，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，明確未依法履行職責(zé)違法，并以司法判決或裁定的形式明確行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，后續(xù)的追責(zé)問責(zé)程序的啟動(dòng)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)尚未形成明確的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致國家、公共利益的損失得不到行之有效的保護(hù)。

當(dāng)發(fā)生行政權(quán)有侵犯公共利益的危險(xiǎn)時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)相應(yīng)程序并無明文規(guī)定，只是散見于一些政策文件中，如1989年9月，中紀(jì)委聯(lián)合最高法、最高檢和公安部印發(fā)了《關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)在查處案件過程中相互提供有關(guān)案件材料的通知》，為實(shí)現(xiàn)紀(jì)法之間的有機(jī)銜接提供了基本遵循；2015年1月30日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》的通知，要求紀(jì)檢監(jiān)察、審判、檢察、公安等機(jī)關(guān)在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪案件中要加強(qiáng)協(xié)作配合。

上述“通知”、“意見”雖然明確了紀(jì)法銜接的基本要求，但還存在一些范圍不明確、標(biāo)準(zhǔn)不清晰的問題：一是缺乏立法層面上的案件相互移送的法律規(guī)定，致使紀(jì)檢監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)在辦案實(shí)踐中相互移送案件操作性不強(qiáng)。二是紀(jì)檢監(jiān)察部門辦案中收集的證據(jù)運(yùn)用于訴訟時(shí)，存在證據(jù)轉(zhuǎn)化的問題。三是因紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集程序、證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)的不同，如何在訴訟中審查判斷證據(jù)缺乏法律規(guī)定。四是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)分屬于行政和司法兩種不同性質(zhì)，隸屬于不同領(lǐng)導(dǎo)體系，存在各自為戰(zhàn)的弊端。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制主要限定于違法犯罪案件，對(duì)于涉及公益訴訟案件連相應(yīng)的“通知”或“意見”都沒有，沒有法律的規(guī)定使得紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉及公益訴訟案件在程序上的啟動(dòng)艱難，即使存在一些探索性案例，但這些案例實(shí)踐也充滿審理的不確定和不統(tǒng)一等諸多問題。如何建立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉及公益訴訟案件的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成維護(hù)和保護(hù)國家、社會(huì)公共利益的紀(jì)律與法律的雙重合力，避免“個(gè)人自掃門前雪，何管他人瓦上霜”的斷層局面，亟待解決。

五、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉及公益訴訟案件的協(xié)調(diào)配合機(jī)制建立的構(gòu)想

（一）建立統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)配合法規(guī)

改革開放30多年來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制僅有一些原則性的規(guī)范，目標(biāo)指向性不明確，范圍過于寬泛，缺乏實(shí)際的操作性，尚未有明確的實(shí)施細(xì)則，雖然建立了聯(lián)席會(huì)議制度，但是僅僅提出了參加會(huì)議方以及討論的原則事宜，關(guān)于會(huì)議的職責(zé)、辦事機(jī)構(gòu)、辦事規(guī)則和各方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確。機(jī)制、制度建設(shè)的滯后直接導(dǎo)致了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合工作缺乏統(tǒng)一性，存在各自為戰(zhàn)的弊端，不利于維護(hù)社會(huì)公平正義、保護(hù)國家、社會(huì)公共利益工作的順利開展。建立統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)配合法規(guī)就成為了必須解決的問題。現(xiàn)階段國家正在進(jìn)行監(jiān)察委員會(huì)體制改革，期望通過建立統(tǒng)一的《國家監(jiān)察法》來建立行之有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以整合資源，更好地實(shí)現(xiàn)全面依法治國的方針。

（二）形成紀(jì)律和法律雙重監(jiān)督制約的合力

縱觀我國檢察制度的發(fā)展歷程，檢察機(jī)關(guān)被賦予了法律監(jiān)督的職責(zé)，充當(dāng)著國家利益和公共利益維護(hù)者的角色，保證法律的正確適用和對(duì)違法行為的糾正與制裁是其與生俱來的天職。而公益訴訟制度初步解決了訴訟資源分配不均、地位不平等、權(quán)力濫用、個(gè)人舉證困難等各種復(fù)雜的問題，檢察機(jī)關(guān)通過法律的途徑有效的維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，彌補(bǔ)行政公益訴訟的主體缺位，督促行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，調(diào)動(dòng)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織參與公益保護(hù)的積極性，促進(jìn)了公益保護(hù)體系的不斷完善。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，更大程度上可以對(duì)國家公職人員不作為、濫作為、不依法履職行為的監(jiān)督，從執(zhí)紀(jì)問責(zé)和行政監(jiān)察的方面，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉及公益訴訟案件的協(xié)調(diào)配合機(jī)制建設(shè)，兩部門既能各司其職，又可以相互配合，充分運(yùn)用各自的辦案工作優(yōu)勢(shì)，建立相應(yīng)的銜接機(jī)制，將從根本上促使行政機(jī)關(guān)依法行政，依法履職，避免國家、公共利益損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）加快推進(jìn)紀(jì)法銜接機(jī)制建設(shè)

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦相關(guān)涉及國家、社會(huì)公共利益遭受嚴(yán)重?fù)p害案件中，發(fā)現(xiàn)有可能需要啟功公益訴訟情形的，可以建議同級(jí)檢察機(jī)關(guān)提前介入案件工作。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件中，認(rèn)為有需要追究相關(guān)國家機(jī)關(guān)及其公職人員黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的情形，也可以建議同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提前介入案件工作。建立相應(yīng)的涉及公益訴訟領(lǐng)域的紀(jì)法銜接機(jī)制，兩部門通過審查相關(guān)證據(jù)材料，熟悉案情，利用各自業(yè)務(wù)職能優(yōu)勢(shì)，對(duì)案件查處提出意見和建議，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察與司法的有效銜接，促進(jìn)國家、社會(huì)公共利益得到更加及時(shí)有效的保護(hù)。

六、結(jié)語

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在許多方面存在相互協(xié)作的問題，受制于當(dāng)前的實(shí)際形勢(shì)，只有依靠制度來紀(jì)法銜接在實(shí)踐中所面臨的問題，將是一個(gè)漸進(jìn)的過程。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合必然是一個(gè)法治化的進(jìn)程，因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)需要從實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而盡快構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]梁莉.完善檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制[J].人民檢察，2014（10）.

[2]成芳萍.檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)作機(jī)制新探究[EB/OL].正義網(wǎng)，2011-07-11.