農村金融改革視角下江蘇省精準扶貧創新研究

李創 吳國清 鞏歡

[摘要]實施鄉村振興戰略，必須打好精準脫貧這場對全面建成小康社會具有決定意義的攻堅戰。江蘇省的扶貧工作成效顯著，扶貧開發已經從消除絕對貧困轉向緩解相對貧困、推進高水平全面建成小康社會的新階段，但任務仍然艱巨。金融是助推貧困減緩的重要力量，傳統金融扶貧忽視“精”與“準”，導致扶貧資金使用不精準、扶貧對象選擇不精確、脫貧計劃脫離實際等現實性問題的出現，往往收效甚微。在實施鄉村振興戰略背景下，江蘇省農村金融發展機遇重大，改革任務繁重。基于江蘇農村商業銀行扶貧實踐的SWOT分析，探討江蘇省實現高水平全面建成小康社會和實現鄉村振興面臨的問題，并提出未來農村金融支持精準扶貧的新思路。

[關鍵詞]鄉村振興；精準扶貧；農村金融；SWOT分析

[中圖分類號]F832.7 [文獻標識碼]A

十九大以后，2017年中央農村工作會議提出：“實施鄉村振興戰略，堅決打好精準脫貧這場對全面建成小康社會具有決定意義的攻堅戰”。2018年2月4日，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》的1號文件再次強調，實施鄉村振興戰略，要“打好精準脫貧攻堅戰，增強貧困群眾獲得感”。江蘇省實施鄉村振興戰略，首先要解決的是區域發展不平衡和農村發展不充分造成的相對貧困問題，打贏精準脫貧攻堅戰，確保高水平全面建成小康社會目標如期完成。在農村金融方面，農村金融改革更加關注農村貧困地區的精準扶貧問題。中央1號文件指出，“開拓投融資渠道，強化鄉村振興投入保障”。“提高金融服務水平。健全適合農業農村特點的農村金融體系，把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好滿足鄉村振興多樣化金融需求”。江蘇省農村金融一直以來是支持精準扶貧的主力軍，將精準扶貧與鄉村振興戰略相結合，對于探索農村金融改革方向，走中國特色減貧之路具有重要意義。

1 江蘇省推進金融精準扶貧的重要性

1.1 高水平全面建成小康社會目標的提出

黨的十九大報告明確提出，“從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期”。江蘇地處東部沿海，基礎好、發展快，層次高，有建成更高水平小康社會的條件和要求。因此，江蘇省明確提出“高水平全面建成小康社會”的奮斗目標，主要是指建設的標準更高、要求更嚴、措施更實，確保高水平建成一個“貫徹新發展理念、體現強富美高要求、惠及全省人民的小康社會”。高水平小康目標的提出，是江蘇省打贏脫貧攻堅任務的重要支撐，也是實施鄉村振興戰略的重要一環。然而在相對貧困地區，農村的產業項目持續穩定發展的能力較弱，農民獲得信貸資金支持的難度較大，農業扶貧款項發放的精準度較低，高水平小康社會建設依然面臨突出的“短板”。必須對傳統的金融扶貧模式進行深入的反思，因地制宜創新精準扶貧機制，消除相對貧困，使金融成為打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的“助推器”。

1.2 相對貧困現狀和精準扶貧的現實要求

江蘇省作為經濟強省，經濟發展較快，發展水平較高，但也存在著經濟發展不平衡和相對貧困的問題，尤其是蘇南、蘇北差距逐步擴大，嚴重制約了高水平全面建成小康社會目標的實現。因此，江蘇省較早地確定了扶貧開發的對象和目標任務。精準扶貧重點關注以下兩類對象：一是農村貧困人口。以目前農民人均收入6000元為標準，全省農村低收入人口總量共103.3萬戶、276.8萬人。其中，蘇北地區有260.4萬人，占總量的94.1%；蘇中地區有16.4萬人，占總量的5.9%；二是省定經濟薄弱村。全省共確定821個經濟薄弱村，全部分布在蘇北、蘇中地區38個縣（市、區），其中，蘇北地區35縣（市、區）有771個，蘇中3縣（市、區）有50個。據此，江蘇省制定了扶貧開發的目標任務：通過努力，到2020年使低收入人口人均年收入達到6000元，生活水平明顯提高，經濟薄弱村、重點片區和革命老區面貌顯著改善，基本公共服務主要指標接近全省平均水平。

江蘇省的扶貧工作成效顯著，扶貧開發已經從消除絕對貧困轉向緩解相對貧困、推進全面小康建設的新階段，但任務仍然艱巨。在相對貧困地區，農村金融扶貧“漫灌式”的資源投入方式，導致扶貧資金使用不精準、扶貧對象選擇不精確、脫貧計劃脫離實際等現實性問題的出現，金融扶貧往往收效甚微。江蘇省農村金融改革任務繁重，許多問題需要進一步探索解決。必須要將精準扶貧與鄉村振興戰略相結合，打好精準脫貧攻堅戰，消除相對貧困，實現高水平全面建成小康社會的目標，走中國特色減貧之路。

2 基于江蘇農商銀行精準扶貧實踐的SWOT分析

SWOT分析法，即態勢分析，就是將與研究對象密切相關的各種內部優勢、劣勢和外部機會、威脅等列舉出來，然后把各種因素相互匹配，建立SWOT分析模型加以系統分析，并得出相應的結論。立足當地現實，有針對性地運用這種方法，對于實施鄉村振興戰略背景下江蘇省農村金融支持精準扶貧具有重要啟示。

2.1 主要優勢因素分析

2.1.1 “深耕”農村，服務覆蓋“三農”。江蘇農商銀行又稱江蘇農村信用社聯合社，由62家獨立的法人單位組成，營業網點達3267個，覆蓋全省所有農村地區。江蘇農商銀行堅持扎根農村、服務三農，特別是在江蘇省推進精準扶貧工作中取得顯著成績，曾多次獲得江蘇省“扶貧開發工作先進單位”、“江蘇省脫貧攻堅工作先進單位”、“全省幫扶工作先進單位”等稱號。在國家有關“三農”政策的支持下，農商行逐漸發展成為占有縣域金融市場主要份額、助力脫貧攻堅、扶持農村經濟發展的主要力量。截至2017年底，存款余額達19125.67億元，貸款余額達12955.51億元，存貸款規模均位居全省銀行業第一。目前，農商銀行是省內唯一一家營業網點遍及所有鄉鎮、“村村通”服務覆蓋所有行政村的農村金融機構，同時也扮演著精準扶貧、振興鄉村、服務惠民的農村金融主力軍的重要角色。

2.1.2 熟悉農村市場，消除信息不對稱。精準不精準，關鍵在于能否解決信息不對稱問題。江蘇農商行主要服務于縣域經濟，對當地農村發展狀況和農民生活現狀有著深刻的了解，能夠更好地監測家庭和小企業的資金變化，從而迅速做出反應，精準把握機會。相比農商銀行，其他金融機構在開展農村金融業務過程中，常常面臨兩大基本障礙。一是由于信息不對稱導致的高風險；二是由于借貸規模小和人口分布不集中導致的高成本。大銀行開展農村金融業務具有規模不經濟的劣勢，所以面向農村的金融服務也比較少。尤其是在精準扶貧方面，農商行對農村貧困人口的深入調查和了解是其他農村金融機構不具備的。比如，信貸經理往往實行“包片”制度，每個村都有相應的人員負責貸款投放。信貸經理具有地熟、人熟、情況熟的優勢，方便進村調查走訪，與村民建立穩固聯系，分析致貧原因，宣傳扶貧政策，即時了解貧困戶資金需求。

2.2 主要劣勢因素分析

2.2.1扶貧貸款低利率與高風險的矛盾。農商銀行面向貧困戶的貸款，常常是以較低的利率投放出去。金融機構承擔著較高的運營成本，卻不能以較高的利率經營扶貧貸款業務，導致金融扶貧往往是微利甚至虧本經營。此外，農商行還面臨著扶貧信貸風險較大的難題。農村貧困人口大多從事傳統農業生產，收入受天氣影響較大；農產品難以承受價格波動，抵御市場風險的能力較弱；貧困戶收入結構比較單一，收益相對低且不穩定，還款能力弱，導致扶貧信貸風險大。

2.2.2 業務范圍局限大與分散風險能力弱。由于主要立足于縣域經濟，經營規模和業務范圍局限于所在區域，規模經濟較弱，業務類型單一，這是制約農商銀行多元化經營和跨區域發展的重大阻礙；此外，除蘇南等比較發達市縣以外，各地區農商銀行的經營管理水平相對較低，主要存在組織框架不健全、規章制度不完善、管理體制缺乏創新等問題。面對金融市場的變化，農商行有效預防和分散風險的能力總體較弱。

2.2.3 逆向選擇與金融“脫農”現象嚴重。銀行一向喜歡“錦上添花”，而不是“雪中送碳”。農商銀行作為支農的主要力量，本該是資金投放的關鍵平臺。但是由于資本的逐利性，資金投放的“脫農”現象嚴重。即為了有效的管控風險，商業銀行更愿意將資金投放給高凈值客戶，而不是農村貧困人口。在同行業競爭不利的情況下，很多地區的農商行難以找到自身明確的定位，在精準扶貧方面往往表現出消極態度，既不能精準地發現貧困人口，也不能精準的發放扶貧資金。相比于貧困人口，農村經濟實力較好的人更容易獲得銀行信貸資金的支持，最后往往造成“逆向選擇”，即農村具有一定社會地位和關系的人享受著利率較低的扶貧資金，而眾多真實需要脫貧的人求助無門。

2.3 主要機會因素分析

2.3.1 普惠金融，百姓支持。普惠金融，就是通過政策性的扶持，重點支持傳統金融難以覆蓋的偏遠地區和農村貧困群體，達到全面消除貧困、服務實體經濟和促進社會公平的目標。中央1號文件指出，“普惠金融重點要放在鄉村”。發展農村普惠金融，就是讓廣大農村人口能夠享受到金融服務帶來的便利和實惠。大銀行開展農村金融業務具有規模不經濟的劣勢，所以面向農村的金融服務也比較少。農商行前身是建國初期各地農村建立的信用社，成立至今，始終扎根農村，是發展農村普惠金融的關鍵力量。尤其是在廣大農村地區，農商行一直有較高的信譽和堅實的群眾基礎，成為農民身邊的銀行，在未來農村精準扶貧的實踐中，仍然會扮演更重要的角色。

2.3.2 鄉村振興，政策扶持。十九大以來，“三農”問題一直是中央工作的重中之重。為了實施鄉村振興戰略，中央對于打贏脫貧攻堅戰提出了更高的要求，財政投入也更多地向農村貧困地區傾斜。“三農”政策對農商行的發展也起到了促進作用，主要體現在三個方面。第一，農商行是農村金融支持精準扶貧的“前沿陣地”，大多數政府款項都通過農商行發放到農民手中，也就意味著銀行可以充分利用這筆資金的時間價值，獲得更多收益；政策還給農商行帶來更多的客戶和業務，銀行可以充分利用這些客戶資源，積極宣傳和推廣自己的金融產品。第二，中央強調要完善承包地“三權分置”制度，深入推進農村集體產權制度改革。這也給銀行盡快探討出臺農村集體產權入市抵押制度創造了先決條件。第三，農村金融對于精準扶貧和鄉村振興的關鍵作用受到政策的重視，農村金融體系將得到不斷完善。因此，在實施鄉村振興戰略和精準扶貧等“三農”政策的扶持下，農商行銀行的發展面臨著巨大的機遇，未來在精準扶貧方面有更大的作為。

2.4 主要威脅因素分析

2.4.1 金融同業競爭與扶貧政策的矛盾。江蘇農商行既是農村金融支持精準扶貧的“前沿陣地”，同時又是以盈利為目的的經營實體。作為股份制商業銀行，改制后的農商行是以追求股東權益最大化為目標。因此，在做一些政策選擇時，往往難以兼顧追求利潤的目標和精準扶貧的使命，甚至會因為過多的參與扶貧政策而在金融同行業競爭中處于不利地位。例如，農商行扶貧貸款的利率遠低于行業正常水平，為了追求更高的存貸差，銀行往往更愿意以更高的利率放貸，從而降低扶貧貸款的投放力度。此外，農商行承擔著發放政府補貼、代繳費、代發養老金等業務，而這些業務在農村難以通過電子銀行渠道辦理，造成的柜臺資源的嚴重緊張。服務質量難以跟上同行業水平，與追求利潤最大化的目標產生偏離，難以打造具有行業競爭力的金融產品。

2.4.2 農村產權抵押政策尚不明晰。為了有效防范和控制信用風險，商業銀行對于貸款抵押物的要求普遍嚴格。在農村貧困人口中，真正符合抵押擔保貸款發放要求的人群覆蓋面較小。農村產權抵押貸款至今未全面推開，農村的宅基地和土地承包經營權還不可以充當貸款抵押物，傳統的抵押擔保貸款不能有效滿足貧困農戶的資金需求。為了服務大多數農戶，農商銀行推出的“三戶聯保”貸款，以互相擔保的方式獲得貸款支持。這種方式雖然可以起到風險共擔，分散風險的作用，卻在發放的過程中面臨諸多難題。大多數農民對于貸款的觀念較為保守，風險承受能力較弱，一旦債務人違約，提供擔保的農戶要承擔償還貸款的義務；并且，共同償還責任往往使債務人還債意識不足，拖延還款時間，甚至發生道德風險。因此農戶寧愿通過民間借貸的方式獲得資金，也不愿意相互聯合擔保，這就造成大多數農戶對于農村金融服務的感受度明顯較低。

3 江蘇省農村金融支持精準扶貧和鄉村振興的新

思路

3.1 金融精準扶貧必須緊密結合鄉村振興戰略

十九大以后中央農村工作會議指出：“實施鄉村振興戰略，必須打好精準脫貧攻堅戰，走中國特色減貧之路。堅持精準扶貧、精準脫貧，瞄準貧困人口精準幫扶，聚焦深度貧困地區集中發力”。2018年中央1號文件指出：“要提高金融服務水平。堅持農村金融改革發展的正確方向，健全適合農業農村特點的農村金融體系，推動農村金融機構回歸本源，把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好滿足鄉村振興多樣化金融需求。”隨著金融業競爭日益激烈，農村金融定位不明確，“脫農”現象嚴重。因此，江蘇省要結合鄉村振興戰略要求，創新農村金融服務方式，抓緊出臺指導意見，提高金融服務鄉村振興能力和水平。農村金融要堅守“三農”市場定位，著重提高貧困人口脫貧質量，激發落后地區發展的內生動力，采取更加集中的舉措、更加有力的支持、更加精細的工作，把金融資源優先配置到“三農”發展的關鍵環節、薄弱地區和重點領域。同時，為了更好地助力精準扶貧，要繼續打造普惠金融。農村金融要進一步結合貧困地區發展需求，加快農村便民網點的建設和完善，合理優化網點布局，并鼓勵貧困地區推廣網絡支付，消滅金融服務盲區，建成面向“三農”、覆蓋貧困群體的普惠金融體系。

3.2 金融精準扶貧必須確保“三個精準”

精準識別對象。精準扶貧，重在精準，首先要解決“扶持誰”的難題。為了有效避免金融“脫農”和逆向選擇的發生，農村金融機構要緊緊圍繞年收入人均6000元脫貧目標，重點做好精準識別建檔立卡的關鍵工作，嚴格按照縣扶貧辦發放情況確定目標人群，依照建檔立卡名冊，名冊之外的一律不符合要求。通過篩選將建檔立卡人口導入信貸系統名單，只要名單內貧困戶有資金需求，可以簡化審批流程，限時辦結，使扶貧貸款的發放由“大水漫灌”轉向“精準滴灌”。

精準分配任務。“包村包片”，責任到人，解決“誰來扶”的難題。金融機構要量化精準扶貧貸款投放任務，保證每個村都有相應的信貸員負責貸款投放。信貸人員要根據扶貧農戶的家庭狀況、收入來源、貧困根源、致富計劃等具體情況確定貸款投放額度，設定合理利率，簡化貸款發放流程，減輕農戶負擔；通過調查走訪與村民建立穩固聯系，了解致富經驗，宣傳扶貧政策，引導創業就業；采取因村施策和因戶制宜的工作方法，針對不同的貧困群體，采取靈活的信貸扶貧政策。

精準落實政策。農村金融機構要立足當地經濟發展狀況和扶貧政策，有效地跟進政府扶貧部門的任務分解，量化精準扶貧貸款投放任務，做到精準施策。通過與當地金融辦、扶貧辦、農業局等部門建立穩定的聯系，定期召開扶貧工作調度會，即時處理扶貧過程中遇到的具體問題，保障精準扶貧工作順利進行。

3.3 金融精準扶貧必須創新農村信貸服務模式

創新風險管控機制。在農村地區，由于信息不對稱引發逆向選擇和道德風險的可能性較大，一旦壞賬發生，抵押物難以變現，金融機構將面臨嚴重虧損。因此，必須創新風險管控機制。農村金融的發展過程中必須重視農業保險的作用，拓寬農業保險功能，提高農民應對自然災害的抗風險能力；要合理引導農村土地產權入市，提升土地流轉效率，增強抵押物的流動性；要完善金融機構的風險識別和控制機制，提高資本充足率，提升經營管理水平，有效地應對各種風險。

創新農村產權抵押擔保方式。當前的農村產權擔保抵押機制存在著政策模糊、約束嚴格、效率低下等問題。十九大以后，中央出臺承包地“三權分置”的政策，推進農村集體產權制度改革。相應的，在金融層面，農村金融機構應當把握政策指向，創新農村土地產權抵押擔保方式，盡快探索出臺相關文件，賦予農村宅基地使用權和土地承包經營權充當貸款抵押物的權利；全面推開農村產權抵押貸款，提升農民對于農村金融服務的感受度；簡化抵押貸款的審核手續和發放流程，創新貸款投放方式，提升貸款投放效率。

創新資源投入方式。傳統金融扶貧“漫灌式”的資源投入方式，導致扶貧資金使用不精準，扶貧對象選擇不精確以及脫貧計劃不切實際等現實性問題出現，并造成了資源的嚴重浪費。金融機構必須對傳統的資源投入模式進行深入的反思，嚴格依照建檔立卡情況識別貧困，因地制宜，精準施策；采取靈活多樣的信貸政策，提升金融精準扶貧的效率和水平。

3.4 金融精準扶貧必須增強擺脫貧困的內生動力

除了為貧困人口“輸血”，農村金融還應當以促進農民增收致富為目的，幫助提高貧困人口的自我發展能力，增強貧困地區徹底擺脫貧困的內生動力，提升脫貧質量，切實解決“如何扶”的難題。“扶貧先扶志，扶貧必扶智”，幫助貧困群體提升脫貧致富的綜合素質和能力，是打贏脫貧攻堅戰的根本之策。農村金融機構要發揮地熟、人熟、情況熟的優勢，深入剖析貧困地區落后根源和貧困人口致貧原因，采取因地制宜、因戶施策、志智雙扶的工作方法。首先要注重調動貧困人口主觀能動性，宣傳扶貧政策并提供貸款支持，激發致富信心；引導幫扶貧困人口提升職業技能，發現適合自身經營的創業項目，帶動就業創業，以此脫貧；同時要發揮當地資源優勢，立足地區特色產業，鼓勵貧困戶加入集體合作組織，引導農村產業由分散經營轉向規模經營；對于已經脫貧致富的人群，還要充分發揮示范效應，以點帶面，鼓勵先富帶動后富，形成適應貧困區域發展的信貸扶貧新模式。

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