廣州市從化區建設完成后的村莊土地節約集約利用研究

吳小璇 隗劍秋

[摘要]廣州市作為土地集約節約用地示范的龍頭城市，在村莊近期建設規劃到期、建設基本完成的背景下，土地的集約節約使用程度更加引人關注。探討此背景下廣州市從化區的村莊土地集約節約利用狀況，采用論文研究、專家咨詢和實地調查等方法，選取各評估指標，建立相應的農村建設用地集約節約利用總體評估體系，同時對評估測算方法作出說明；最后以從化區46個典型村莊為具體案例進行標準化量化和評估打分，得出結論：從化區現狀農村居民點用地基本集約使用，但仍有改進余地；農村工業用地節約度不夠，需要加強。

[關鍵詞]村莊規劃；集約節約；評價體系；土地利用

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

1 研究背景

截至2016年底，全國31個省（區、市）耕地面積1.36億hm2，建設用地面積0.39億hm2，未利用地面積2.64億hm2，與2015年底相比，全國農用地面積凈減少33.1萬hm2（其中耕地面積凈減少7.72萬hm2），建設用地凈增加50.3萬hm2（其中新增建設用地面積54.2萬hm2），未利用地凈減少17.2萬hm2。2014年發布《廣州市人民政府辦公廳關于土地節約集約利用的實施意見》，明確要求促進土地集約節約利用；2016年8月發布《中共廣州市委、廣州市人民政府關于進一步加強城市規劃建設管理工作的實施意見》，再一次要求“對鄉村地區集體建設用地進行集約利用，推進土地整治”。

廣州市從化區于2013年開始組織編制村莊規劃，規劃近期期限為2013年～2016年，作為土地集約節約用地示范省的省會，土地資源優化配置的效率更加令人關注。如何通過現階段規劃的實施結果探索出適合本地區的村莊規劃編制、管理和實施路徑，為下階段村莊規劃修編提出促進村規實施和土地集約節約利用的措施和建議，將是現階段廣州村莊發展所面臨的重要問題。

2 研究思路

村莊土地的節約集約利用，主要是通過“控總量，增容量，調存量”的方式來對現有土地進行調節，指導未來村莊規劃的制定。研究廣州市村莊規劃實施后土地資源優化配置的效率，參考城市建設用地集約節約研究辦法，可通過建立廣州市從化區村莊建設集約節約評估體系，有針對性地研究發掘存在的問題。

2.1 評估總體思路

通過參考借鑒相關城鎮建設用地集約節約評估研究，村莊建設用地節約集約利用評估可以采取建立評估指標體系——量化指標——樣本打分——指標項分數和總體分數綜合分析評判的流程來分析目標土地集約節約利用的程度和問題，根據現場調研和資料收集，判斷問題的原因，并提出對策建議。

2.2 評估指標體系的構建

2.2.1 指標選取原則。①全面性和代表性。村莊建設用地規劃中包含的主要功能區類型有村民住宅功能區、村經濟發展用地功能區（工業、商業辦公）、耕地等。不同功能區用地的集約節約影響因素不盡相同，但龐雜的數據不利于分析，因此應在全面覆蓋的基礎上盡量精簡，從意義相近的指標中選取最具代表性的指標。例如農村居民點規模與村均戶數、地均居民點個數與農村居民點密度等相近指標，含義基本一致，選擇一種即可。②可獲取性和可量化性。量化指標是判斷土地集約節約程度的很直觀的方式，同時也使評估結果更加有據可依和有理可依。這意味著所選取的指標應該是可獲得、可轉化成具體數據的。例如村莊生態環境、交通狀況、氣候水文等非標準量化指標難以直接獲取，而村民觀念更新程度、農村土地制度這些指標由于受主觀因素影響，很難量化。③相關性。在指標選取的過程中，會發現符合條件的指標多而雜，為了保證評估的準確性和客觀性，應當剔除與目標結論低相關度的指標，例如房屋成新率、房屋用途、戶均人口、農村人口、耕地資源、居民點用地增長比例、古跡占地比例等。④普遍性和獨特性。由于我國土地面積寬廣，不同地域的村莊之間有相當大的差異，如山區的村莊高差較大，難以規劃大塊連片土地，則土地置換的方式必然與平原地區村莊不同。同樣的風俗習慣、氣候特征、經濟發展狀況等都會對土地利用方式產生影響，因此指標的選擇要既能反映農村的普遍特性，又能針對性地體現研究目標的獨特。

2.2.2 指標體系確定。根據評估指標選取原則，通過對目標村莊實地調查、向當地的行政管理部門進行咨詢以及對相關論文資料的研究，針對從化區農村用地建設的特征和存在的問題初步篩選出包括建筑密度、閑置宅基地比例、房屋成新率等41個指標；經過進一步篩選，刪除其中難以測度或者非必要指標，并采取專家咨詢法，從實際出發，考慮村建設用地的土地利用特點與數據可獲取情況，在前述指標體系框架基礎上再次篩選得到本次評估的6項指標：綜合容積率、綜合建筑密度、土地閑置率、人均建設用地、道路用地比例、村民人均收入。

2.2.3 指標權重的確定。指標的權重是指在相同目標的約束下，各指標間的重要性關系。權重不應以個人觀念主觀判斷，而應全局參考多個個體，以土地集約為目的，根據貢獻率綜合考慮。本次評估采取德爾菲法（專家咨詢法）確定指標權重，即邀請若干對從化區國土、規劃等現狀與規劃情況較為熟悉的專家，根據評估工作的背景材料和有關說明，在不互相協商的情況下進行多輪次的權重打分，獲得最終指標權重。

2.3 評估測算方法

在村鎮用地節約集約利用評估中，各項指標的含義不盡相同，指標之間的取值范圍也有很大的區別，無法直接進行比較。因此，應該使用一種歸納手段將所有的指標都轉換成可以統一比較的數值。對現狀數據進行標準化處理，消除量綱差別，得到值域為 0～1 并且極性一致的數值。

式中，Aij為指標標準化值，Xij為指標實際值，XL為指標理想值，Xi.max為處理前某指標的最大值，Xi.min為處理前某指標的最小值。

最后以村為單位，將標準化處理的各類指標進行多要素加權求和，按綜合得分進行聚類分析，判定村建設用地集約節約利用的綜合水平。

3 節約集約用地評價實例分析

3.1 研究區概況

從化區209個行政村，于2013年編制了25個美麗鄉村規劃和184個村莊規劃，并于2014年底全部通過審批。考慮到209個村的大基數，研究從中選取了具有代表性的各類型村莊共計46個村進行分析，占比25%。選取標準采用地域全覆蓋、類型全覆蓋兩項，涵蓋了從化區三街五鎮及流溪河林場。

3.2 社會經濟現狀

選取的46個樣本村在近期規劃期限中，農村戶籍人口、年收入、人均村建設用地變化情況如表1所示。

由表1可知：農村常住人口較戶籍人口增長塊，且呈現向城市集中的趨勢。村民人均年收入增長了42.7%，增速較快。收入快速增長說明村莊經濟較活躍。人均建設用地面積分別下降了3.6%和15.0%，土地利用水平總體趨于集約。

3.3 功能區評估

功能區評估是將村莊內部土地按照不同的使用功能進行劃分，并對其集約節約程度進行評估。村莊建設用地主要由村民住宅用地和村工業用地。經征詢專家意見后，確定村民住宅用地與村工業用地兩類功能區的5項評價指標及其權重（如表2所示）。

3.3.1 村民住宅用地評估。村民住宅用地評估不僅要強調用地集約，同時應該考慮村民生活需求兼顧村莊生活空間品質。因此評估內容包括“宅戶比”和空間品質評估兩部分。①“宅戶比”評估。根據相關政策文件要求界定“宅戶比”的理想狀況，統計出46個村的“宅戶比”平均值為2.77，分類判定村民住宅用地集約水平，即集約（1.0及以下）、較集約（1.0～2.77）、不集約（2.77及以上）。②空間品質評估。空間品質以容積率和建筑密度兩個指標判斷。統計村民住宅用地的綜合容積率和建筑密度，對指標做標準化處理后按加權排序得到空間品質狀況，設省標建議的容積率和建筑密度為最優1，按實際統計結果劃分為：空間品質良好（≥60）、空間品質較好（≥45且<60）、空間品質較差（<45）。③根據“宅戶比”評估與容積率建筑密度評估，按得分排序，得出最終評估結果如表3所示。

3.3.2 村經濟發展用地（工業）集約節約評估。廣州總規及從化副中心規劃中將從化北部地區定位為以生態保育為主，不宜新增工業開發，因此工業用地集約分析僅針對北部以外地區進行，北部原有工業應逐步遷出，騰挪用地以保障村民建房與民生設施等。統計出北部地區以外的28條樣本村的村工業用地的綜合容積率和建筑密度，將兩項指標做標準化處理后按20%和80%的權重加權打分，按得分排序分類，判定村工業用地的集約節約利用水平：集約（≥60）、較集約（≥45且<60）、不集約（<45）。評估結果分析發現村工業用地總體集約程度較低。北部地區以外的28個樣本村中僅15個村有工業用地，其中40%的村總體集約或較集約：13.3%的村集約（2個）；26.7%的村較集約（4個）；60%的村不集約（9個）。

3.4 評估結果分析

在村民住宅用地方面，村民住宅用地集約度水平相對較高，空間品質整體較好，但仍有提升空間。受傳統生產方式和居住觀念影響，村民習慣于以自然院落的形式分散居住，用地方式也大多是外延式擴展為主。且由于多種因素“一戶多宅”現象十分普遍，已超建的違法建筑拆除困難。

在村工業用地方面，集約程度整體偏低，工業布局缺乏有效統籌。雖然《廣東省村鎮規劃指引》要求自然村內不再安排新的工業開發項目，新建項目應向鎮及中心村集中，且不得占用“不準建設區”的用地，但現狀仍是各村工業各自為政；同時村規對部分村工業發展形勢高估，導致工業用地閑置，規劃工業用地或留用地因缺乏資金和用地審批難等因素未能建設。

4 結論與建議

本研究從建立土地集約節約評估體系入手，以廣州市從化區為例，進行了村莊土地集約節約利用評價的實例分析。結果表明從化區村莊建設用地利用總體相對集約，村民住宅用地集約度水平相對較高，空間品質整體較好，但仍有進一步提升的空間；村經濟發展用地（工業）集約程度整體偏低。

本文針對廣州市從化區新一輪村莊規劃成果對土地節約集約利用提出如下建議：一是摸清實際分戶與住房需求、村工業發展需求，分類區別對待。二是健全評價考核機制，加強對用地閑置的巡查與處理。三是制定集約節約用地量化的衡量標準，把集約用地水平與街鎮、村的工作考核掛鉤，建立相關部門的協調聯動與共同責任體系。四是加大村級工業園 改造提升扶持獎勵力度。

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