川西北高原藏區貧困鄉村發展戰略與創新脫貧政策

羅敏 彭文甫 楊存建

[摘要]貧困是世界各國家和地區都面臨的難題，解決這一難題需全世界人民共同努力。我國將于2020年全面建成小康社會，貧困是突出短板，川西北高原藏區是十四個集中連片特困地區之一，打贏扶貧攻堅戰，精準扶貧機制扮演著重要角色。通過研究相關文獻、政策，并深入分析川西北高原藏區地理、歷史等條件，提出川西北高原藏區貧困鄉村的相關發展戰略與脫貧政策，推動貧困地區可持續發展。川西北高原藏區處于獨特的自然、人文環境中，導致這一地區的貧困也處于較特殊的狀態，結合川西北高原藏區的具體情況針對不同主體提出了相關脫貧建議，有助于促進精準扶貧工作的開展。國家可在精準扶貧工作機制、教育醫療等方面發揮作用，充分發揮宏觀調控作用；社會可推進公益組織建設、引進現代地理技術；貧困地區及個人也應充分發揮自主能動性，積極尋找脫貧方法及對策。

[關鍵詞]發展戰略；創新脫貧政策；精準扶貧；川西北高原藏區；岷江上游

[中圖分類號]S-9 [文獻標識碼]A

精準扶貧作為一種創新扶貧方式正式誕生于2013年，2014年國務院扶貧辦印發兩個通知后便標志著精準扶貧工作機制在全國正式施行。在各項扶貧工作的開展下，我國貧困地區的人民的生活有了明顯改善，但我國目前仍有14個集中連片貧困地區，四川藏區位列其中。

從相關研究中可看出，針對精準扶貧思想概括性的研究以及解讀精準扶貧思想的研究比較多，以具體貧困地區為例的脫貧研究較少，對岷江上游川西北高原藏區的扶貧研究更是少見。在全民奔小康的路上不放棄一個家庭、一個地區，幫助該地區脫離貧困，打贏扶貧攻堅戰顯得極為重要和迫切。

1 研究區概況

岷江上游的川西北高原藏區主要包括阿壩州的松潘縣、黑水縣、茂縣、汶川縣、理縣五個縣。地處青藏高原東南邊緣，平均海拔約為3000～4000m。氣候受地形影響大，夏溫、冬寒，降水季節變化明顯。該地太陽輻射量總量大，利于作物生長。區域內岷江及其各大支流縱橫，水量豐富，受地勢落差影響水能資源豐富，自然災害頻發。該地特殊的地質條件，水晶、鐵、鐵錳等礦產資源豐富，動植物資源也因其特殊的過渡區位置而極為豐富。該地區藏族和羌族人口聚居，節日、服飾等民族文化豐富。據2015年戶籍人口調查統計顯示，阿壩州大部分為農業人口，比例高達77%。該地區收入目前主要依賴于第一產業，效率低、收益低，貧困問題制約經濟發展，產業結構優化空間大。國家政策有助于推動當地教育發展，但仍存在教育質量不高、部分貧困家庭未受到應有教育等現象。

2 貧困鄉村發展現狀與貧困原因

2.1 貧困鄉村發展現狀與存在問題

致貧原因特殊，貧困率和返貧率高，這是目前該地區突出問題之一。該地區少數民族聚居，經濟發展水平遠低于川東地區。據統計，近十年來該地區農牧民人均收入增長幅度較高，但部分地區貧困發生率仍可達到40%，四川省同期貧困發生率為16.4%。此外，因地質災害、子女教育、家庭就醫等易使已脫貧地區或人口再次陷入貧困深淵，返貧率較高。

精準扶貧機制在運行過程中出現問題，如貧困戶及貧困人口識別精度不高、駐村干部兼職性質影響其工作效率。機制本身出現的問題可經過調整予以改正，但改變這一局面需耗費巨大的人力、物力、財力。經濟發展水平低，開發時間較短，基礎設施建設水平低，醫療、教育、道路等基礎設施建設水平遠低于四川中東部其余地區。貧困人民自身觀念“落后”，甘于貧困、忽視教育。扶貧監督工作也存在監管力度不夠等問題。

2.2 貧困原因

該地處于地形地勢極具變化且地質活動頻繁的區域。多發地震、滑坡、泥石流，造成房屋倒塌、道路損壞、人員傷亡、農業減產以及精神損失，給當地帶來巨大損失，特別是對于貧困鄉村來說，這些損失將是一筆巨大的支出。據阿壩州2014年年鑒統計，2014年各項受災情況嚴重，如表所示。該地區農業人口達到77%，主要靠第一產業拉動的脆弱經濟無法補救這些損失，僅靠國家的資金扶持以及自身經濟發展來補救往往入不敷出，貧困應運而生。

其次，該地區經濟發展活力不足。據經濟學原理，技術、人才、知識、資金、勞動力、政策、基礎設施等是經濟發展要素，但該地區經濟發展要素不齊、不優，經濟發展前景令人擔憂。道路、供水供電設施難以克服惡劣的高原環境，貧困地區引進人才難。

第三，精準扶貧工作機制凸顯不足。奔小康、擺脫貧困是攻堅戰，要舍得下功夫。部分地方政府在扶貧脫貧工作中急于見到成效，國家扶貧資金、地方扶貧工作傾向于較有能力脫貧的農戶，而真正的貧困戶無法脫貧。

3 貧困鄉村發展戰略及脫貧政策建議

適合貧困地區的發展戰略及政策才是脫貧的長效機制。該地區的實際情況表明，單一的開發式扶貧方式和救濟式扶貧方式都行不通，只有兩者結合才是該地區貧困鄉村發展的關鍵。

3.1 國家宏觀調控

堅持精準扶貧，及時解決問題。貧困人口未被識別完全；部分駐村干部將扶貧作為兼職從而影響扶貧成效。實踐檢驗證明，精準扶貧是解決我國貧困問題的正確機制，國家應根據地方反饋的信息及時調整：識別貧困人口時，不能僅靠單一的收入標準，可依據家庭的收入、子女、受教育情況、醫療、住所等多方面進行評定，同時借助民主評議；嚴查、嚴打扶貧工作中的腐敗問題，建立一支監管隊伍；建立嚴格的駐村干部考察機制，不定期進行抽查，督促其將工作落到實處，真正為百姓謀福利，其次，選拔駐村干部時可在各行各業中召集自愿且有想法的扶貧人，改變兼職的性質，讓扶貧工作更加純粹。

救濟性補助。岷江上游的川西北高原地區，自然地理條件惡劣，農、工業發展受到限制，單一的開發方式難以脫貧；頻發的地質災害對該地區造成再次損失；薄弱的基礎設施建設也亟需國家大量的資金支撐，該地區的基礎設施建設較為落后，因此，適當增加救濟性補助十分必要。同時，扶貧監管部門應加強對扶貧救濟金流向的監督，國家撥到地方的款項應嚴格按照“公平原則”分配到貧困縣，監管人員在執行工作時可不定期進行走訪。

醫療扶貧。看不起病、醫療人才不足、醫療設施缺乏等都是岷江上游的貧困鄉村所面臨的問題，導致因病致貧。加強醫療援助，利用優惠政策引進優秀醫護人員，提高貧困鄉村醫療水平；國家撥專項資金，完善醫療保障制度，減輕人民看病負擔，完善醫療基礎設施。

教育傾斜、人才引進。“扶貧先扶智”，因學致貧的例子不少。教師數量質量、學生受教育狀況、人才引進等都需要引起重視。貧困地區是大學生就業的避開區，特別是川西北高原藏區這一類貧困地區，這不利于貧困地區的建設。“9+3”藏區免費教育的學生在畢業后可回家鄉工作，但這對岷江上游貧困鄉村的脫貧是遠遠不夠的。因此國家可制定具有吸引力的政策引進優秀人才，如工作期間為之解決住房、醫療等問題；如工作滿5年后可到其他地區就業并享受優惠政策等。此外，部分貧困家庭無力承擔教育支出，學齡兒童較早充當家庭勞動力，未能接受應有教育，這對個人、家庭乃至地區的發展是很不利的。國家應加強督察，確保義務教育階段教育的進行，讓每個孩子接受基礎教育；對家中有子女上學的家庭加大補助，讓孩子能上得起學；加強職業技術學校的發展，對已經完成義務教育階段但不想再繼續進行文化學習的學生或成人進行技術培訓，掌握一門技術，從而更好地走上工作崗位。

建設專業扶貧隊伍。無計劃、無組織的扶貧等同于浪費國家資源，在貧困地區以縣為單位設立專業扶貧團隊，由本縣負責人和從國家相關部門抽調的扶貧專家組成，共同出謀劃策。專業扶貧團隊的建立將更專業更科學地幫助川西北高原的貧困鄉村脫貧。

有保障地移民。在已實施的移民工作中，存在部分農戶不愿搬遷的問題。究其原因，本文認為主要有兩點。第一，鄉土情懷，這一點經過相關部門勸說可以解決；第二，貧困戶沒有能力到一個安全且資源豐富的地方進行家園重建。解決這一問題，國家和地方應共同協作。地方統計出需要搬遷的戶數后向國家部門申報，國家撥專項資金進行住房統一建設，但在進行住房選址時應盡量靠近可耕作地帶且給予無能力進行家園重建的貧困戶更多政策傾斜。

3.2 社會輔助

注入社會組織這一批“新鮮血液”。社會組織在教育、醫療、宣傳等方面都可對該貧困地區做出貢獻。如寒暑假或長期支教、慰問貧困鄉村家庭、調研當地的具體情況、醫療援助、災區重建等。社會組織還可定期舉行貧困鄉村宣講活動，如何正確種植農作物、如何正確應對地震、滑坡泥石流等都可作為宣講主題，充當“移動圖書館”的作用。

利用優勢資源吸引企業。該貧困地區的勞動力及人才流向其他地區造成當地人才流失。該地區地廣人稀，資源豐富，吸引相關勞動密集型企業遷入阿壩州，留住當地勞動力及技術人才，助力家鄉脫貧。引進資源型企業，變資源優勢為經濟優勢，利用太陽能、水能、礦產及森林植物等優勢資源發展經濟，增加地區經濟收入。但應遵循自然發展規律，倡導可持續發展，發展綠色經濟。如企業在開發利用太陽能資源時，可大力發展綠色、清潔的光伏產業，此外，國家可撥專項款補貼企業發展光伏產業。

引進現代地理技術。尤其是3S技術對當地發展有較大助推作用。可加強引進技術團隊，建設觀測站，監測動植物資源、滑坡泥石流等自然地質災害、扶貧工作的動態變化等。實時預報地質災害可減少各項損失，動態監測扶貧工作，利于了解脫貧、返貧情況，提高扶貧效率。

推進旅游扶貧。該地區各類資源豐富，部分地區已被開發成旅游景區，如理縣畢棚溝、汶川愛國教育基地等。可繼續發揮當地特色，充分利用當地資源，開發生態、綠色旅游方式。但同時旅游景區帶來的收入基本屬于有能力脫貧、擁有中高收入的人群。在繼續可持續開發旅游資源的同時可將貧困人口納入景區的維護、管理等部門，可根據每個貧困家庭的人口數來選擇。

發揮民族文化的作用，激發節日、服飾等民族元素的活力。該地區少數民族聚居，民族文化較豐富。可加強少數民族文化的開發，弘揚民族文化，利用少數民族節日舉辦交流活動并向全國、全球推廣，增強文化信心。據2018年春節相關旅游統計數據顯示，人們目前出游更加傾向于文化消費、精神消費，因此在幫助該地區脫貧時可充分考慮這一優勢資源。

3.3 個人作用

該地區脫貧需要外界的幫助，但自身的努力也必不可少。在國家、地方政府、社會等的幫助下，自身努力奮斗、理智看待問題十分重要。在學習的過程中習得技術、經驗；積極配合相關部門的安排，盡早脫貧；自覺維護自身權益，擅于利用法律維護自身合法權益。

4 結論

本文對川西北高原藏區的地理概況、貧困原因及現狀等進行分析，研究得出川西北高原藏區的貧困鄉村脫貧尤其困難，與貧困作斗爭要舍得下功夫、走小步子程序，穩步發展的結論。從國家、社會以及個人三個主體出發，提出一系列脫貧建議及對策。國家應繼續發揮宏觀調控的作用，把握扶貧攻堅總方向；社會應輔助國家及貧困人民，扮好脫貧進程中的催化劑角色；個人更應充分發揮主動性，在國家及社會的幫助下，尋找適合自身發展的脫貧對策。目前，針對岷江上游的川西北高原藏區的脫貧研究較少，本文的相關研究結論對政府制定脫貧政策及戰略，促進該地區脫貧具有一定參考意義。

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