關于土地財政的SWOT分析

李亞寧

[摘 要]1994年我國分稅制改革后，財權分配相對集中于中央，地方財權不對等。在這樣的背景下地方政府紛紛推行土地財政來推動地方經濟的發展，土地財政的過度發展亦帶來了一定的負效應。本文運用SWOT分析法對土地財政進行相關分析，思考土地財政轉型發展問題并提出幾點建議。

[關鍵詞]土地財政；SWOT分析；轉型發展

[中圖分類號]F273.2 [文獻標識碼]A

1 關于土地財政定義的幾點認識

土地財政的定義：“土地財政”是指在我國的地方政府利用出讓土地的使用權來獲取收入。通過對土地財政的問題的研究發現以下幾個方面的問題：一是對土地財政的分析不夠透徹，土地財政所帶來的社會風險問題認識不夠全面，對土地財政的前景沒有綜合的分析。二是土地財政產生于特定的歷史背景下，對社會的經濟發展具有很大帶動作用。缺乏對土地財政客觀的認識。三是對土地財政產生的直接原因分析得不夠透徹，土地財政的產生是具有多方面的因素的，客觀上由于分稅制改革的促進。在主觀上的因素也是尤為重要的，例如地方政府在發展上的渴求、在政府的主導下發展迅速的同時也面臨著需要大量的資金和各種資源上的需求。

2 土地財政SWOT分析

2.1 優勢方面

土地財政產生于特定的歷史時期，為我國的經濟發展做出了巨大的貢獻，這一點是毋庸置疑的。在未來相當長的時間內仍會是地方政府財政收入的主要來源之一，我國分稅制改革后地方財稅大幅度的削減，地方政府在進行市政建設和經濟發展的過程中是需要大量的資金的，土地財政在一定程度上解決了當時的資金問題，在充足的資金支持下所帶來的經濟發展是有目共睹的。城鎮化水平的提高是擴大內需的有力的方式。土地財政在一定程度上促進了城鎮化水平的提高，通過出讓工業用地的使用權來招商引資帶動資金的流入，增加地方企業數量，使地方政府增收企業稅 。協議出讓土地也促進了房地產業、建筑業、制造業等行業的快速發展，加速了城鎮化水平的提高。通過土地融資加大對基礎設施建設的投資，由此可見土地財政優勢方面和積極的社會影響。

2.2 劣勢方面

在我國土地公有制的背景下，政府既有土地的管理權又有土地的經營權，形成壟斷的局面。中央政府對土地的管理放權與地方政府、地方政府官員在“理性人”的抉擇下謀求利益最大化，在財政收入不足以滿足地方經濟的發展下，過度利用土地財政。在這樣的背景下為了招商引資競相以低價的方式出讓工業用地，同時為了利益最大化使土地增值，降低土地的征收成本，提高商業用地的出讓價格，逐漸擴大了出讓土地的規模。在這一過程中往往存在侵犯農民的利益的問題，在一些地區耕地面積減少，雖說我國保持18億畝的耕地面積紅線，但是過度地依賴土地財政，忽略出讓土地的隱形成本也將會影響著我國耕地的結構優化和耕地質量問題。在我國地方政府的政績考核制度的背景下，政府官員缺乏對地區經濟發展高瞻遠矚的思想，往往在決策方面存在短視性，只看重短期的財政收入和經濟增長，過度地透支土地財政，造成對土地資源的浪費和資源配置的不合理性。

2.3 發展機遇（Opportunities）

1994年我國分稅制改革后財權大多集中于中央政府，地方政府的財政收入受到了很大削減。在這樣的背景下也迎來了土地財政的發展機遇。當時地方政府在缺少資金的情況下謀求地方的經濟發展無疑是很困難的，充分合理地利用土地財政為地方經濟發展注入了新鮮的血液。一方面地方政府可以利用出讓工業用地進行招商引資，可以帶動地方工業化的發展也緩解了地方財政的壓力。對商業用地的出讓，促進了地方房地產產業、建筑業等的發展，加速了城鎮化的進程。對市政建設和基礎設施的完善起到了巨大作用。自分稅制改革后土地財政在地方政府發揮出了很大作用，土地財政的方式也變得更多樣，融資能力強，為地方的發展提供了動力。

2.4 面對威脅

目前我國經濟發展進入新常態，增速放緩但是增量任然可觀。在我國經濟轉型發展的背景下，地方政府過度依賴于土地財政，這會很大程度上使我國經濟轉型跨越發展變得更加困難。地方政府通過出讓土地使用權來獲得資金的支持繼而加大基礎設施的投資。當地區基礎設施完善、交通便利時必然會使地價上漲。土地價格上升了當地政府則繼續通過出讓土地來獲取更多的資金。如此一來土地財政的影響使得地區居民消費增長，但是消費需求難以支持地區經濟的發展，經濟增長更多的還是需要依賴投資需求的增長，在促進地方經濟發展的同時也會帶一些不良的影響。例如土地財政促進了房地產業的快速發展，發展速度雖快但是存在產業結構單一的問題。房地產成了熱門的產業，大多數投資商熱衷于房地產的投資，影響對別的行業的投資的期望值。目前房地產業發展迅速，帶動了相關產業的發展如建筑業、鋼鐵行業等。這些行業目前是我國的過剩產能，是供給側改革下去產能的目標之一。

在我國土地公有制的背景下，地方政府出讓土地一定期限的使用權，地方政府一次收取未來幾十年的土地資金。從長期發展的角度來看的話，如果土地的收益沒有達到最大化就會造成資源的浪費。地方政府官員在決策時往往具有短視性，由于地方官員更多的考慮自己在任期間的政績，而對是否存透支了未來經濟的發展問題則是置若罔聞。如此必然會存在現在和未來的經濟發展的矛盾。

3 土地財政轉型發展的思考及其建議

3.1 土地財政轉型發展的思考

土地財政的轉型發展的問題在于，地方政府過度依賴于土地財政，地方產業結構單一，透支未來土地的經濟利益，所帶來過多的負效應。所以從目前來說地方政府不應該過多地關注土地財政所帶來的財政收益，應該放眼關注土地財政的收入轉向問題。對于土地的利用要用長遠發展的眼光看待。避免出讓負效應較大的土地。在利用土地財政時既要考慮資源的優化配置問題，又要考慮社會的公平性問題。即在不損害人民利益的前提下最大程度地使土地的收益最大化。一個可行的辦法是開發商業化的土地利用，在收取地租的同時在后期收取企業的所得稅。既滿足目前的財政收入又可以在未來源源不斷地提供財政收入，實現土地資源利用的最優化。不能過多依賴出讓土地于房地產商，這樣的商業用地不具有可持續性，雖說可以滿足目前的財政收入的需求，但是對于未來的財政收入只能收取購房者的房產稅。這樣無形中房地產企業利用土地的稅費轉移到了普通消費者群體。這樣的土地財政的利用是不可持續性的。一方面影響土地收益的最大化，另一方面使得地方產業結構的單一，影響經濟發展。這樣利用的土地財政是短視的，缺乏長期發展的眼光。

3.2 對于土地財政的轉型提出的建議

3.2.1 合理解決土地征收及土地出讓問題。

從社會的公平角度來看待土地財政問題，首要問題在于土地征收。對于土地拆遷要最大程度上滿足人民利益的需求，公平合理為原則。進一步完善土地拆遷評估機制，合理補償人民受損利益。在出讓土地時要符合長遠經濟發展的目標。對于土地出讓招標問題要有嚴謹合理的規則制度，杜絕出現以公謀私現象。對于土地出讓金的利用要科學合理，符合地方經濟發展的實際情況。完善農田保護制度。土地財政的過度使用會造成農用土地的減少。要制定耕地紅線并且嚴格執行，保護耕地意義重大。對于土地用途的規范化，防止出現變更土地用途而減少耕地。

3.2.2 加強土地財政使用約束機制，避免土地融資風險。

由于地方政府過度依賴土地財政，導致一系列的負效應，如地方產業結構單一、透支未來土地的經濟利益、土地資源配置不合理造成資源浪費等。要加強土地出讓的合理性，避免決策短視。在權衡地方經濟發展、社會公平、環境保護的前提下使土地資源收益最大化。一方面轉變政府職能，更傾向于城市的管理。在完善地方政府的政績考核時，不能單單從財政收入、市政建設兩個方面考察政府官員，在環境保護、科學資源配置、保障民生等方面綜合考察地方官員的政績，加強監督機制和決策管理機制。另一方面加強土地融資管理，監管地方融資機構，完善金融風險控制機制。加強對房地產行業的監管，保障房地產市場的健康發展，避免出現房價的大幅度波動。

[參考文獻]

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