新型城鎮化進程中轉型農村社保實施情況探析

蒙振華

[摘要]社會保障制度通過提供基礎物質保障來分擔“人的城鎮化”進程中農民的“轉型風險”，以保證轉型農民能夠適應轉型生活，是促進“人的城鎮化”不可缺少的重要措施之一。通過對廣西柳州市洛埠鎮農村社會保障制度實施情況的調查分析，找到基層社保工作存在的問題，探尋創新基層社保政策實施辦法。

[關鍵詞]轉型農村；社會保障；實施情況；新型城鎮化

[中圖分類號]F299.21 [文獻標識碼]A

當前“以人為本”的新型城鎮化建設已將“人的城鎮化”作為根本任務。而社會保障制度可以通過提供基礎物質保障來分擔“人的城鎮化”進程中農民的“轉型風險”，以保證轉型農民能夠適應轉型生活，是促進“人的城鎮化”不可缺少的重要措施之一。在新型城鎮化建設中推進社會保障制度關系到農村轉移人口的基本民生問題，關系到農村社會的穩定，對于農村經濟轉型具有十分重要的意義。2016年起，基于課題研究需要對第一批國家新型城鎮化試點城市柳州市洛埠鎮開展了調查工作，目的在于了解柳州市基層村鎮在新型城鎮化建設中農村社保實施情況，剖析其面臨的困難問題及原因，為更好地實現柳州新型城鎮化建設提供相關依據。

1 調查概況

1.1 調查地選取的原因背景

在過去的幾十年里，廣西柳州市在城鎮化建設方面取得了比較明顯的進步，特別是近幾年來在人口城鎮化方面取得了顯著的成績，較好的貫徹了以人為本的城鎮建設方針。洛埠鎮是位于柳州城鎮化建設經濟核心區柳東新區內的一個郊區村鎮，也是柳東新區與中心城區聯結的樞紐。根據《柳州市新型城鎮化城鎮（群）發展建設規劃》，洛埠鎮將被柳東新區吸并，實現全面城市化。因此，洛埠鎮在柳東新區乃至柳州市整體的建設發展中處于一個相當重要的戰略地位，其城鎮化進程任重道遠。以人為本和統籌兼顧的新型城鎮化是洛埠鎮實現經濟轉型的必然選擇，農村社會保障制度的建設及轉型對洛埠鎮村鎮居民實現人口轉移起到十分重要的作用。

1.2 基本方案的介紹

本次調查主要采取問卷式抽樣調查法，并輔助訪談法和文獻法來收集相關資料。時間自2013年7月即開始，但正式啟動調查問卷的時間主要集中在2016年暑假和2017年寒、暑假，調查問卷圍繞洛埠鎮社會保障制度實施情況及其影響因素展開。

根據洛埠鎮政府提供的資料，截止2017年6月底洛埠鎮總人口8291人，其中仍保留農業戶籍的人口有3048人。本調查從居委會和村委會的戶籍名冊分別隨機抽取150戶作為受訪者，總共有528人接受了調查，有效完成率88%，問卷有效率為100%。其中農村戶口216人，占比40.9%。受訪者來自洛埠鎮的四個區，分別是洛埠村（146人）、下窯村（150人）、洛埠街社區（100人）、銀鷗社區（132人）。從年齡結構和職業分布看，調查樣本都具有洛埠鎮的典型代表性。受訪者平均年齡45.7歲（構成情況見圖1），分布在18個不同的行業，其中居民服務和其他服務業（占23%）、農林牧漁（占25.8%）和制造業（占32.8%）是受訪人數最多的三個行業。其中男性人口 283（53.7%）人，女性人口 245（46.7%）人。

為更深入了解農村社保制度的實際運行情況，分別對調查地的鎮政府民政部門、村（居）委會的有關工作人員進行了訪談，訪談對象共16人。訪談主要是了解調查地的農村社區基本情況，鎮政府在推行實施農村社保制度的現況及經驗做法，了解政策落地實施情況、各項制度規范情況、檔案管理規范程度等。

2 洛埠鎮農村社保政策實施情況調查分析

2.1 政策執行管理情況

調查數據顯示（見表 1），當被問及“當地基層社保工作是否定期進行社保政策宣傳”時，有 59.8%的受訪者選擇“是”；當被問及“你了解社會保險相關情況是否方便”時，有 50.1%的受訪者選擇“方便”；當被問及“您參加社會保險途徑是否便利”時，有 53.2%的受訪者選擇“便利”。這表明，基層社保工作進度和服務水平雖然存在著一些不足，但從受訪者的認可的態度來看，調查地的農村社保政策執行和動態管理總體是比較規范、按部就班的。

2.2 對社保政策知曉度情況

目前，調查地農村社保政策宣傳主要途徑是在村（居）委會的民政事務公開欄中，張貼相關政策條文。問卷調查結果顯示，被問及了解社保政策的途徑時，在受訪者中，有 79.1%的人通過村“兩委”了解，有17.3%通過鎮政府民政所、社保所了解，有 9.3%通過親朋好友了解，有 7.9%通過新聞媒體。然而洛埠鎮村鎮居民對社保政策和辦理程序的知曉度并不高，對社保及相關政策不熟悉、不了解等問題（見表 2）。

很多受訪群眾表示：政策變化太大，他們無法掌握。如果辦理相關社會保障遇到問題，一般就是直接去找居委會或村委會，完全聽從社保專干的指示。這些情況表明，村鎮居民對于相關社保政策的了解及社保辦理是十分依賴也比較信賴于基層工作單位的，而基層工作人員的業務素質水平的高低則會直接影響到村鎮居民對社保制度的認識和理解。

2.3 滿意度情況

通過調查發現，受訪參保者對調查地農村社保辦理過程的滿意度達60.9%，對目前實行的本地社保實施情況的滿意程度達到63.6%（見表 3）。這說明，調查地農村受訪參保人員對社保工作整體比較滿意。在問卷調查中，當被問及“您參加養老保險的原因”，選擇“認為參加有利于保障養老”的受訪者占到一半以上。這從另一個角度說明調查地受訪的群眾對本地社保工作整體是比較認可的，并開始逐漸轉變理念接受社會保障這種機制。

2.4 社保實施效果

根據洛埠鎮社保所的資料，洛埠鎮養老金構成上主要還是政府發放的基礎養老金；在已設置的12 個繳費檔次中，參保居民主要選擇低檔次繳費，高檔繳費的寥寥無幾。問卷訪談中了解到，受訪群眾中有407占到77.1%的農民對參保的收益情況有所顧慮，參保者對社保金未來的發放期待與現實存在一定的差距，使他們在選擇參保檔次上表現消極。表 4 的統計數據表明，僅有 42.6%的受訪者覺得“能免除全部生活的憂慮”，這也說明農民對社保將能產生的作用仍存在疑慮。

3 調查地農村社保政策實施中面臨的主要困難及

原因分析

由于洛埠鎮村鎮居民斷保情況比較嚴重，因此社保接繼問題是當前洛埠鎮基層社保工作面臨的最大難題。主要原因有如下幾個方面：

3.1 了解政策的渠道不暢阻礙了農民續保參保

從農村轉向城鎮，相關社保轉接的政策和實現的問題相當復雜，如果得不到明確且準確的政策解答，會影響到農民的參保決策。雖然調查的數據中認為了解途徑“方便”的人能占到50%以上，但交談中了解到，受訪者是出于對基層工作人員辛苦工作的體諒才選擇了“方便”。調查中發現，基層相關工作人員的業務培訓不足是一個客觀問題，這會導致業務水平參差不齊。而社保政策變化又比較頻繁，沒有定期的培訓，難以應對實時的工作變化。咨詢同樣一個問題，不同的工作人員會有不同的答復，甚至有些工作人員自己也不清楚。那么普通參保農民又怎么搞得懂具體政策呢？

3.2 基層宣傳不力，影響了農民對社會保障制度的認識

目前大多數研究都認為農民的參保意識不強，即使具備參保條件，轉型農民也不會自愿參保。對洛埠鎮的調查發現，農民對參保與否的決策是相當理性而現實的，他們會通過自己從市場上收集到的信息資料來做出選擇。正因為收入來源有限，他們才必須對參保獲益情況與當前要直面的現實相權衡。當他們感覺到參保之后所能獲得利益還不如投入其他領域時，或有限的收入急需用于養家糊口、撫養子女、贍養老人時，他們很容易做出降低參保檔次甚至不參保的選擇。這在很大程度上也是市場選擇的結果。

3.3 基層社保機制不完善，影響了基層社保工作的進度

實地調查發現，基層社保工作人員配置不足，工作機制不合理，導致工作進度和服務水平跟不上。特別是專職工作人員數量少、編制不足的問題，基層平臺一般只配備1名專干。而實際上除了社會保障工作之外，他們還要承擔鎮政府安排的繁雜工作，僅有約 60%的精力能放到社會保障工作中，僅僅是完成規定的社保入戶走訪任務，工作量就存在很大壓力。而每年的參保政策都會有不同程度調整，還需要深入村（社區）、深入村鎮居民家中開展大量的宣傳教育和組織發動工作。此外，相對于農村社保對象審核巨大的工作量，基層民政部門的社保業務經費不足，影響了村級層面社保審核及政策宣傳工作的正常開展。調查地基層社保工作人員待遇偏低，激勵機制不足，影響著他們的工作熱情。

4 創新洛埠鎮社會保障工作機制的建議

4.1 在政策落實基礎上創新實施機制，保護農民利益

除了根據我國農村社會保障制度現狀嚴格執行實施社保政策之外，在具體實施過程中可以將失地農民、農民工等特殊群體區別對待。為處于轉型中的農民設立過渡機制，在給予一段時間優惠費率之后，逐步恢復到正常繳納費率。通過項目開發企業、柳東新區財政及洛埠鎮政府財政等三方籌集資金協商解決轉型農民的社保轉接資金差額缺口，從而確保兼業農民、失地農民等特殊群體的利益。逐步建立起個人自我保障的責任或機制，調動洛埠鎮村鎮居民的個人繳費積極性。

4.2 加強基層政府的宣傳、引導作用，創新繳費機制

基層政府直接與村（居）民接觸，更了解本村鎮的情況，可以找到更適合本地特點的宣傳教育方式，廣泛宣傳社會保障政策及其優越性，通過耐心地講解和引導，使農民了解政策，喚醒農民的社會保障權利意識和責任意識，讓廣大農民充分意識到農村社會保障的重要性，改變陳舊觀念，自覺地參保。同時簡化繳費手續，提供多個便民的繳費渠道，設計符合實情的繳費方式。對于失地農民的社保繳費，可以征得同意直接從其土地補償款中一次性扣除繳清，并給予繳費上的部分優惠，避免農民拿到補償款后肆意揮霍到最后沒錢交社保費，使社保成為失地農民的“保底”安置補償。

4.3 嘗試利用市場的機制解決老齡人口養老問題

農村老齡人口社保問題對于家庭負擔乃至整個社會保障體系的意義重大。而且農村老齡人口社保問題的解決將起到一種示范引導作用，即可以加強后輩對社保體制的信心，使其更加支持并參與到社會保障制度中來，進而促進社保制度的良性發展。洛埠鎮人口老齡化情況也是比較典型的，特別是那些由于歷史原因而沒有參與到農村社會保障體系中來的部分老齡人口，沒有養老基金積累，又沒有足夠的政府財政資金扶持。洛埠鎮可以利用自己在柳州市獨有的優美環境引進民間資金發展養老產業，借助多渠道資金解決本村鎮居民養老公共服務不足的問題，同時還可以將養老產業進一步向外擴展，使養老經濟成為促進洛埠鎮經濟增長的重要產業之一。建設起集休閑、養生、運動、娛樂為一體的養老服務公司進行市場化運作，從獲利中支出部分資金，用于扶助本鎮體制外老齡人口。

4.4 重視社保基層工作生態，建立科學的績效激勵機制提高

基層工作效率與質量

公共服務綜合信息平臺的建設，離不開基層工作人員通過細致而繁瑣的工作來收集匯總基層信息而構成；公共服務供給也是由基層工作人員來具體執行和完成。因此，必須重視基層工作人員的工作生活狀況，通過建立起相關激勵機制來逐漸提高基層工作人員的待遇水平，例如將接續繳費指標納入年度重點目標考核內容，形成以考核促工作推進的良好機制。這樣既有助于調動工作積極性又能增強工作責任感，形成一套和諧的基層工作生態。此外還應加強基層社保工作業務培訓，加大基層社保工作經費投入。在目前編制增加困難的情況下，可通過政府購買機制，向專業化社會服務組織購買服務項目和崗位，解決基層專職社保工作人員人手不足問題。

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