阜陽市城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題與對策

張帥

[摘要]城鎮建設用地增加掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。

[關鍵詞]增減掛鉤；土地復墾；耕地；阜陽

[中圖分類號]P625 [文獻標識碼]B

阜陽市是安徽省人口最多的市，戶籍人口1053.2萬人，其中常住人口771.6萬人，城鎮化率36.2%；農業人口905.4萬人，鄉村人口676.9萬人，鄉村戶數230萬戶，自然莊約2.3萬個。總面積101.2萬hm2。耕地面積65.13萬hm2；建設用地20.32萬hm2，城鄉建設用地18.25萬hm2。其中：城鎮用地3.31萬hm2；農村建設用地14.94萬hm2。自2008年開展建設用地增減掛鉤工作以來，嚴格執行相關文件要求，堅持“政府主導、國土搭臺、部門聯動、鄉鎮實施”。在破解用地瓶頸、推進經濟快速發展，用實用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，逐漸探索出了符合阜陽實際的利用增減掛鉤統籌城鄉發展的路子，然而也存在一些急需研究解決的問題。

1 阜陽市城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題

1.1 重視指標，輕視質量

阜陽市本輪土地利用總體規劃（2006～2020年）到2020年全市建設用地總規模為20.67萬hm2，截至2014年，全市建設用地總規模已達到20.62萬hm2，總規模空間僅剩余0.05萬hm2。2016年省政府追加阜陽市建設用地總規模4286.67hm2，調整后全市建設用地總規模為21.1萬hm2（到2020年）。即便如此，到2020年阜陽市可用建設用地總規模也僅有0.48萬hm2（與2014年相比：21.1-20.62=0.48）。2014年至2016年，因各類建設需求，阜陽市每年報批土地均在2667hm2左右，以此計算，這剩余的0.48萬hm2建設用地規模也僅夠2年使用的，因此，從現在到2020年（本輪規劃期末年）阜陽市建設用地規模已嚴重不足。所以在項目實施過程中，部分縣市區存在“重建新，輕拆舊”現象。對指標分配環節較為重視，而對拆舊區的拆遷、補償、安置、整理等工作重視不夠。片面的追求耕地數量平衡，弱化“占優補優”政策，補充耕地的質量等級往往停留在耕地質量評價報告上，無法真正達到被占用耕地的質量，背離“耕地面積不減少，質量不降低”的要求。

1.2 拆舊復墾區工作難度逐步加大

全市變更調查數據顯示，2014年末，全市建設用地總規模20.62萬hm2，農村居民點面積為14.96萬hm2，占全市建設用地總規模的72.55%。一方面城市建設面臨空間及規模的不足，另一方面農村居民點用地粗放，城鄉建設用地結構不合理。拆舊復墾區選擇按照“搬遷量少、搬遷成本低、復墾整理容易、增加耕地面積多”的原則進行。隨著工作的不斷深入，這種地塊越來越少，拆舊空間越來越小，拆遷任務越來越重，投入成本越來越高，實施難度越來越大。再加上部分農戶受傳統“戀土難移”思想禁錮，不愿輕易搬遷，很難做通農戶思想工作，拆舊工作進展較為困難。此外，個別鄉鎮領導由于擔心拆遷會引發上訪，影響穩定，產生畏難情緒，對該項工作積極性不高，拆舊復墾工作開展難度大。

2 解決阜陽市城鄉建設用地增減掛鉤問題的對策

2.1 深入宣傳城鄉用地增減掛鉤政策，扭轉“重建新、輕拆舊”觀念

建議各級政府成立由政府主要負責人牽頭的工作班子，負責建設用地增減掛鉤試點的實施工作。明確各成員單位的職責分工，并層層分解落實，形成齊抓共管的工作格局。同時把增減掛鉤拆舊區復墾工程列入工作目標考核，建立相應的考核、獎懲、檢查、監督制度，制定科學的管理體系以及符合農村實際的補償機制，積極宣傳掛鉤政策，增強開展增減掛鉤拆舊區復墾工作的緊迫感和責任感，確保掛鉤取得實實在在的效果，達到節約集約用地的目的。如臨泉縣下發了《關于進一步明確和規范農村土地整治工作的實施意見》，對納入城鄉建設用地增減掛鉤試點項目，鄉鎮可自留下達的增減掛鉤指標30%，用于拆遷安置、美麗鄉村和集鎮建設，并按照省市驗收確認的新增耕地面積給予50000元/667m2以獎代補資金用于美麗鄉村及集鎮建設，有效推動了增減掛鉤項目拆舊區土地復墾工程的開展。

2.2 科學編制規劃，合理安排復墾規模

阜陽市有村莊建設用地14.96萬hm2，農村居民點（自然莊）分散、規模小、空心村現象較為普遍，宅基地戶均、人均面積都遠超規定標準，村莊建設用地復墾潛力巨大。若按鄉村人口估算，新增耕地潛力約為6萬hm2，按鄉村戶數估算，新增耕地潛力約為5.33萬hm2。因此，根據地方經濟社會發展用地需求，科學編制規劃，合理確定和安排農村建設用地復墾規模，制定復墾計劃，積極開展農村建設用地復墾，為城鄉建設用地增減掛鉤提供拆舊復墾保障。如阜陽市潁州區西湖景區白行村白行村位于西湖風景名勝區的西岸，北靠阜臨路，西臨西湖鎮，人口3850人，居住戶數859戶，土地面積178.7hm2，原舊村莊占地84.47hm2，共17個自然村，24個村民組。白行村圍繞新農村建設“20字方針”要求，規劃將原來17個自然村合并建設1個中心新村，占地面積17.53hm2，建成后可節約土地60多hm2。目前已建成住宅樓30棟175戶、街道門面房8棟50戶、配套建設了自來水廠、純凈水廠、公廁、村部大樓等設施；整體拆遷舊村莊兩個莊三個村民組，復墾土地12.2hm2；流轉土地133.33hm2。村集體經濟得到了發展，村民實現了進新村、住新房。

合理用好增減掛鉤政策、增加耕地面積、提高耕地質量、節約集約利用建設用地事關我國城鄉協調發展，因此，需要城鄉用地布局更合理。要促進工業化、城鎮化“雙輪驅動”戰略，每個部門、個人必須真正負起責任來，從長遠目標著想，為子孫后代造福。

[參考文獻]

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