農村土地承包經營權退出影響因素研究

魯春陽 文楓 秦巖

[摘要]農村土地承包經營權是農民的一項基礎性權利，但土地過度破碎化影響了農業生產效果的提高，阻礙了現代農業的發展。因此，適時探索推進土地承包經營權退出制度，不僅有助于發展現代農業，提高農業效率，也能夠促進農地合理流轉，提供農地利用水平。分析了土地承包經營權退出的驅動因素和障礙因素，為土地承包經營權有償退出提供參考。

[關鍵詞]土地承包經營權;退出;驅動因素;障礙因素

[中圖分類號]F301.0[文獻標識碼]A

隨著城鎮化和工業化的推進，農村承包地“命根子”的社會保障功能逐漸弱化。而市場要素性、財產性功能不斷強化。如何高效配置利用農地資源發展現代農業，已成為當前深化農村土地制度改革的焦點問題。引導有意愿、有能力的農民自愿有償退出土地承包經營權將是提高農地利用效率，增加農民財產性收入，并促進農村轉移人口市民化的一條有效途徑。然而，如何實現土地承包經營權自愿有償退出，卻成為當前社會的一道難題。農村土地承包經營權受那些因素影響，影響機理是什么，只有理清這些問題才能有針對性地開展農村土地承包經營權退出試點工作。

1? ? 農村土地承包經營權退出的驅動因素

1.1? ? 農業生產驅動

農業生產的主要表現形式為糧食生產，它是關系國計民生的重要戰略物資，也是人民生活的基本資料。糧食安全與社會穩定、政治發展、經濟增長之間存在重要的相關性。因為我國人口基數大，糧食消耗量較高，致使我國糧食生產總量與人口消耗糧食量呈現脆弱動態平衡的態勢，根據國家統計年鑒查得，2017年，全國糧食生產總量為61791萬t，其中，河南的糧食總產量為5973.4萬t，占全國糧食總產量的9.67%。然而，糧食產量增長速率與人口消耗需求量增長兩者之間難以形成良性關系，借助國際上的有效渠道，以彌補國內市場供給缺失的難度不斷提高，所以，國民的飯碗必須端在自己手里，糧食安全的壓力不容忽視。

近年來，我國糧食自給率基本保持在85%以上，糧食基本實現自給。但是，2017年，我國糧食自給率下降到86%（2015年自給率為94%）。從今后發展趨勢看，隨著人民生活水平提高，糧食消費剛需呈現增長態勢，但我國有效耕地呈現下降態勢、農業生產收益偏低等對糧食生產的制約成為燃眉之急。

從我國糧食的供需來看，將長期處于低水平平衡狀態，如何保障糧食數量、質量，是我國當前需要解決的問題之一。河南省是我國的糧食生產核心區，也是農民工流動大省，由于務工農民比例不斷增高，導致我省撂荒率升高和被城鎮化侵蝕，逐步導致國內糧食生產能力下降，而國際市場中，調動空間有限，我國糧食安全面臨巨大壓力。只有提高農業現代化水平，增加土地整治項目，建設節約集約、高產穩產的商品糧食基地等措施的實施，都需要離地農民將荒廢的承包地退出來。

1.2? ? 經濟驅動

經濟驅動因素主要是經濟拉力與經濟推力兩方面。其中，經濟拉力包括退出補償和保障替代;經濟推力包括承包地的承包費和擺荒費等成本。

退出補償，是土地承包經營權退出中必要的經濟拉力之一，其中，最重要的是資金補償。其原因為，當前的農村土地制度已經不適合現代農業的發展，地區自然條件、氣候生態規律制約著傳統農業生產，同時，地區經濟發展受限，加上人工成本的增加、各類農用生產資料價格的提升，導致農民農業生產效益不斷減少。隨著河南省城鎮化、工業化的飛速發展，農民流動數量不斷增加，其中，主要以糧食生產核心區的農民為主，造成農業勞動力結構性短缺，致使部分地區農業生產被第二、三產業所取代。與進城務工收入相比，土地產出收入占比呈現下降趨勢;農業生產效益與非農產業相比，呈現下跌態勢。基于離地農民角度，一方面，在非農業領域已有不菲的經濟來源;另一方面，農業投入成本增加，土地流轉租金雖然是價值的一部分，收益中租金占比最多保持水平，并且，交易費用在流轉中具有一席之地。適當給予農民高于自主經營或累計收益較高的退出補償，對于離地農民而言，具有較強的吸引力。

另一種經濟拉力為保障替代。因為，我國現行的家庭聯產承包責任制，是解決當時生產問題的農村土地制度，其目的為，確保等分土地資源下的功能強化措施。傳統農耕下，土地既是生產要素，又具有各種保障的職能。然而，基于我國工業化與城鎮化、農業勞動力流動無序的背景下，承包地的功能逐漸發生轉化。其一，對離地農民而言，就業保障功能作為承包地的一種必要功能，性質在不斷退化;其二，基于農業收益下降的前提下，承包地的收入功能逐漸減少;第三，農民社保呈現低水平、覆蓋面窄的特征，截止到2017年底，河南省農村養老金由2016年的75元上漲到80元/人/月，每年上漲幅度為5元。而且，農民工已經成為社會保障人群中的一部分，社會保險已經成為用工單位招用農民工的基礎條件之一，從另一方面來說，承包地的養老保障功能已經退化。對離地農民而言，社保體系的缺失，承包土地的價值僅剩養老和失業保障，所以，可以利用替它保障類型，滿足當前農民的需求，也不失為一種重要經濟拉力。浙江嘉興的城鄉統籌發展的改革試點中“以土地換社保”，便利用了這一點，成為我國土地承包經營權退出的典型試點。

經濟推力包括承包費和撂荒費等成本。承包費，是農民為獲得承包地所付出的經濟成本，促進合理化配置土地資源的推動力。承包費越高，土地承包經營權退出的推力越大;反之，承包費越低，推力越小。在2006年國家取消農業稅費之前，承包地所具備的“三提五統”費用就成為承包地退出的有效推動力。

撂荒費用是農民恢復耕地生產所需要的費用。我國人口數量遠遠大于耕地數量，糧食安全對于耕地來說極為重要，耕地撂荒對土地資源造成極大浪費，致使耕地質量逐漸下降，恢復生產成本較大。建立有效的耕地撂荒懲罰制度，收取部分撂荒費，增加耕地撂荒成本，是土地承包經營權退出的重要動力。從制度變遷理論看，取消農業稅，農業經營收入得到提高，增強了農民農業生產的積極性，有利于農業的穩定發展;但也降低撂荒成本，會增加撂荒量，會制約承包地有效退出。增加“撂荒”成本，可以抑制撂荒，可以促進承包地退出效率，合理提高土地資源配置效率。

1.3? ? 農業信息化

農業信息化是指以農業信息為主，服務群體為農民的相關信息機構，開展信息傳播、加工、處理、研究工作，主要包括農業產品信息、農業技術信息和農業服務咨詢等內容。河南省是我國的糧食生產大省，承擔著國家糧食生產戰略的使命，為保持農業生產綠色、健康的產出，農業信息化是重中之重。而且，農業信息化是促進城鄉一體化的重要途徑之一，也是建設美麗鄉村的必經之處，農業信息作為“三農”工作的全新著力點，可以全方位、多渠道、多形式的提供幫助，以信息科技建設河南現代農業。

《河南省“十三五”現代農業發展規劃》指出：2017年以前，農業產業化龍頭企業約為6800家，其中，國家級、省級分別為60家、760家。境內外上市企業中，農業中為17家。農業產業化集群有517個，全省領域分布中，涉農有11個產業、子產業大概有50個，年銷售收入約為10152億元，其中年銷售收入30億元以上有61個，50億元以上有17個，100億元以上有6個，吸納農民就業為140.5萬人，使農民收入增加2180億元。

目前，河南省農民合作社已經有12.3萬家，2.7萬個家庭農場，4.3萬戶種糧大戶;糧食生產經營面積在6.67hm2以上的經營主體6.9萬個。培訓新型職業農民有11.5萬人。

“互聯網+”的迅速推廣，使電商在農村中快速發展，其中，阿里村淘寶項目已經在22個縣落地，投入運營的服務站，大約為1100個村級。而且，全省電商企業超過20萬家，農村網店突破3萬家。據不完全統計，全省農村旅游人數達到4500萬人次/年，從業人數約為200萬人。覆蓋領域包括種植，養殖，食品加工并已擴展到其他領域。

1.4? ? 新型城鎮化

基于現行農村土地制度和新型城鎮化的推進，使得土地資源和人力資源雙向流動。同時，土地承包經營權的退出，也會促進新型城鎮進程的推進。河南省人口城鎮化水平不斷增長，用地規模擴張迅速，農民工崗位越來越多，隨著河南省社保政策的創新，農民工的城鎮生活成本下降。驅動大量農民工在城市安家落戶，雖然他們職業性質已經發生變化，但是其身份依舊為農民。

所以，城鎮化的本質為進城農民的市民化，也就是離開農村的宅基地與承包地，長時間在城市安家落戶，這就使得農村剩余土地利用成為必然趨勢。依據河南省現狀，經濟補償對于農民來說，是難以達到合理性的，這是由各方利益訴求、退出機制決定的，雖然務農農民數量不斷下降，但是，權利仍然保留，制約了已經離地的農民真正離開土地，從而導致河南省新型城鎮化的推進。

2? ? 農村土地承包經營權退出的障礙因素

2.1? ? 農民思想觀念落后

我國作為一個傳統的農業生產大國，農民依舊是我國社會第一大群體，在我國農民的傳統觀念中，鄉土情結是農民意識的重要組成部分，這種情結將土地與農民緊緊結合在一起，形成一種固守陳規、態度鮮明、意識頑強的農民意識。在這種觀念的持續熏陶下，即使是不以農業耕作作為生活手段、有其他收入來源的農民依舊會進行農業經營，而不愿意把土地視為一種資產，流轉成為其他資金。尤其在經濟發展迅捷的地區，農民參與非農業性工作的比例較高，從農業生產中獲得利益在可支配收入中占比很小，此時，農民對于土地的依賴性主要表現在，希望通過簡單勞作來獲得額外收入，因此，農民依舊不愿意完全放棄所擁有的土地承包經營權。

此外，人情觀念也是影響農民對于農地承包權退出的重要體現。農村社會中，農戶十分重視地理緣由與親情關系，以村為單位的鄰里人際關系十分密切，村民之間影響較大。這樣的環境中，當農民面臨巨大決策時，農民會受到“從眾”心理，及主導人物觀點的影響不愿放棄承包經營權。

2.2? ? 土地部分功能弱化

長久以來，土地是河南省農民最基礎的生產資料，對于農民來說，農村土地制度具有保障性。隨著河南省快速發展，大量農民開始進城務工，導致農民工群體大量涌現，截止到2016年底，河南省外出務工的農民工已達到2876萬人，河南省農民收入構成中，工資性收入占比在1990年為5.48%，而在2016年上升為35.19%。由此數據可知，河南省農民對土地的依賴性越來越低，勞務所得已經逐步成為農民收入的重要成分，土地保障功能對于農民來說在逐步消失。

對離地農民而言，保障體系的缺失，承包土地的功能僅剩養老和失業保障，所以，可以利用改變土地權利的替代，滿足當前農民的需求，也不失為一種重要經濟拉力。浙江嘉興的城鄉統籌發展的改革試點中“以土地換社保”，便利用了這一點，成為我國土地承包經營權退出的典型試點。

2.3? ? 產權制度不明晰

現代農業發展的瓶頸性因素之一，就是權利流轉不暢。由于村集體土地所有者不夠明確，權利束不夠清晰，致使農村土地流轉機制不夠完善，故而，使農民權利不能完全被保護。目前，我國正在實行的“三塊地”改革試點，雖然取得一定成效，但是，依舊沒有突破性的進步。

從我國土地制度來看，農村土地歸村集體經濟組織所有，是我國基礎原則，所以，要在此原則下，提高土地產出的經濟效益。關鍵在于土地產權權利束中子產權的細化與明晰。土地所有權的公有制也是一個重要前提。對于農民在土地上所擁有的權利利益，要給予政策法律保護，并且，能夠在土地流轉市場合理、合法交易。而農民在土地上的權利和利益，以及如何交易、管理、保護，是目前難以解決的問題之一。

從法律角度看待產權制度不明晰，可以發現，農村集體土地，是集體內所有的成員共有，與私有產權對比，是處于對立狀態的。集體產權，對于社會公平來說，具有促進的作用，但是，私有產權具有明確的權利屬于，相比于公共產權，排他性是一個鮮明的特征，因而，在流轉中更有效率。

3? ? 結語

農村土地承包經營權有償退出不是農民自愿無償退出，也不是政府強制必須退出，必須制定退出政策、退出規劃、退出補償體系，按照試點推進，以點帶面，形成農民自愿有償或無償退出的良好效應。在退出的過程中，也切忌一刀切，依據影響土地承包經營權退出的驅動因素和障礙因素，制定相應的推力機制、激勵機制和壓力機制，使得土地承包經營權有序退出，真正盤活農村土地資源。

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