高職教育市場化治理的風險與對策

[摘要]高職教育市場化治理，即高等職業教育引入市場競爭機制，運用市場競爭的原理、規則和要求來制定高職教育決策，實行對高職教育的治理。高職教育市場化帶來了目標異化、精英邏輯泛用、政治使命解構和高職教育質量下降等風險。正確認識市場化的功能與局限、避免市場目標的異化、維護高職教育的公平與均衡、堅守高職教育的政治使命、加強市場化規范管理是應對市場化風險的重要對策。

[關鍵詞]高職教育 市場化治理 風險 對策

[作者簡介]何楊勇（1977- ），男，浙江諸暨人，浙江經貿職業技術學院，教授，博士。（浙江 杭州 310018）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）10-0005-06

高職教育市場化治理，即高等職業教育引入市場競爭機制，運用市場競爭的原理、規則和要求來制定高職教育決策，實行對高職教育的治理。從目前的政策文本來看，高職教育治理要求以市場為導向，發揮市場機制的作用。2014年發布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確提出“政府推動、市場引導”，要“充分發揮市場機制作用，引導社會力量參與辦學，擴大優質教育資源，激發學校發展活力，促進職業教育與社會需求緊密對接”。2014年6月頒布的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》指出：要“堅持市場需求導向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，擴大職業院校辦學自主權，推動學校面向社會需求辦學，增強職業教育體系適應市場經濟的能力。充分調動社會力量，吸引更多資源向職業教育匯聚，促進政府辦學、企業辦學和社會辦學共同發展。進一步發揮行業、企業、學校和社會各方面的積極作用，激發職業教育辦學活力，最大限度地釋放改革紅利”。2015年發布的《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》明確指出：“充分發揮市場機制作用，引導社會力量參與辦學，發揮企業重要辦學主體作用，探索發展股份制、混合所有制高等職業院校”。引進市場機制的初衷是為了引導更多的社會力量參與辦學。目前，發揮市場機制的作用，引導社會力量參與辦學，已成為政府倡導、鼓勵和實行的手段和方式。

加雷斯·威廉斯認為，只要涉及教育經費的提供，必然包含市場調節的因素；只要存在著利益博弈和交換，所有組織形式都會存在市場性質的活動方式。他說：“所有提供經費的方法都含有市場調節（或稱市場模式的）因素。……可以說，除了最嚴格的官僚組織形式之外，所有的組織形式都存在著這種半市場的性質。”①高職示范院校、骨干院校、優質高職高專的評估和后續一系列財政支持，以及有的省份在全省范圍內進行的教學評估和排名，有的高職院校通過技能大賽、廣告營銷來提升知名度，等等，都在一定程度上體現了對市場機制和原則的運用。《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》提出，要建設3000個左右的骨干專業、1200個左右的校企共建生產性實訓基地、200所左右的優質專科高等職業院校、500個左右的“雙師型”教師培養培訓基地等。一些省市和地區的高職院校為了拿到這些項目還展開了激烈的競爭。有的省份“為調動各校參與積極性，加大國家級項目培育力度，建立了‘優勝劣汰的動態調整機制，部分項目立項數量擴大到該省承接總數的120%”②。

對高職教育而言，引入市場機制，有利于吸引教育資源，增加高職教育的投入；有利于激發高職教育的活力，避免“干多干少一個樣，干與不干一個樣”的平均主義，促進廣大高職教育機構和管理部門提高教育質量和辦學水平；有利于形成公平、透明的教育機制。市場競爭關乎不同市場主體的前途和命運，推動了程序公開，在一定程度上避免了暗箱操作，保障了程序公平。

一、高職教育市場化治理的風險

市場機制也會帶來風險。“市場機制可以不斷刺激學院和大學，使其適應不斷變化的經濟和社會狀況。那些不能吸引學生或研究經費的院校會發現它們的收入不斷減少，最后面臨崩潰。”③高職教育引入市場機制，存在著以下風險：

首先，不同利益主體的目標異化。政府、學校、學生（包括家長）、企業、社會和行業都是高職教育的主體或高職教育主體的重要組成部分。雖然各級政府、學校和個體不排斥市場，甚至利用市場機制來推進高職教育的發展，但不同主體對市場的理解和目標有差別甚至對立。例如，英國政府利用市場化手段大力推行學徒制的目的是“提升國家的技能水平，促進個體潛能的開發，實現社會公平，然而，這并沒有成為教育培訓機構、企事業單位和學徒參加學徒培訓的目標。相反，企業和教育機構等主體參加學徒培訓僅僅是為了獲得相關經費的支持，獲取利潤”④。不可否認，我國各級政府和高職院校利用市場化手段的初衷是好的，但對其他主體來說，為了利益最大化的“市場”原則，會有意無意地選擇性解讀甚至有意誤讀相關政策，導致政策無法達到預期效果，還會浪費各方的資源、時間和精力。例如，各級政府和部門舉辦各類技能大賽的目的在于提升學生的職業技能水平，激發學生對職業技能的興趣，但在現實中，個別高職院校為了獲獎，出臺了允許學生改專業、進行封閉訓練、免課程考試、給予參賽補助、增加教師津貼等各種方案，花費了大量人力、物力和時間來培養少數幾名精英學生。“一些軟件公司開發了競賽軟件，千方百計地贊助國賽、省賽。一旦被采用，價格也就變得異常昂貴，‘以賽促銷成為軟件公司的主要銷售手段。”⑤顯然，職業技能大賽的目標被有些高職院校和利益主體異化。

其次，精英邏輯的泛用。2017年1月，中國科學評價研究中心（RCCSE）、武漢大學中國教育質量評價中心（ECCEQ）和中國科教評價網聯合發布了2017年中國高職高專院校競爭力排行榜，該排行榜“從2015年的1322所增加到2016年的1335所，再到2017年的1346所……”⑥。上海市教育科學研究院和麥可思研究院共同編制的《2017 中國高等職業教育質量年度報告》“在全國1298 所高職院校中評選出全國高職院校國際影響力50 強”⑦。排行榜和“國際影響力50強”將市場競爭中的優勝劣汰機制發揮得淋漓盡致。排行榜固然為高中畢業生選擇院校提供了重要參考，對于激勵廣大高職院校發展有一定的積極意義，但其主要關注精英、優秀者、勝利者。高職排行榜或類似的高職院校排名，誘導社會各界把注意力放在優秀院校和優秀學生身上，這對處于邊緣地區的高職院校和學生來說無疑是沉重打擊。經濟發達地區的高職院校有大量的財力、人力和物力，而那些資源貧乏的高職院校則無能為力。再加上國家教育資金投入越來越向優質高職院校集中，這對處于偏遠地區、資源稀缺的高職院校來說更是雪上加霜。“在生源減少導致學費收入下降的同時，普通高職院校獲得的政府財政資源相對較少，國家教育資源向優質類院校傾斜已是不爭的事實。2017年5月，高職發展智庫對全國1052所公辦高職院校2017年的預算情況進行了調查，從已公布的205所高職院校預算數據來看，‘貧富差距較為顯著，多的達十多億元，少的僅幾百萬元，第一名比最后一名多出14億元，相差數百倍。”⑧一些偏遠地區的高職院校管理者反映，經濟發達地區的高職院校憑借雄厚的經濟實力和知名度，不僅挖走了好的教師，還要挖走好的學生，導致高職院校間的兩極分化日益嚴重。

再次，政治使命被解構。1806年10月14日，普魯士軍隊被法國打敗，被迫向法國割地賠款。拿破侖關閉了普魯士的耶拿和哈勒大學。此時的普魯士國王說：“這個國家必須以精神的力量來彌補軀體的損失。正是由于窮困，所以要辦教育。我從未聽過一個國家辦教育辦窮了，辦亡國了。”當時的教育部長威廉·馮·洪堡認為：“大學是一種最高手段，通過它，普魯士才能為自己贏得在德意志世界以及全世界的尊重，從而取得真正的啟蒙和精神教育上的世界領先地位。”⑨盡管高職教育不同于當時的普魯士大學教育，但它不僅要培訓知識技能，還承擔著傳承民族精神、履行政治使命的重要責任。我國教育的目的是培養社會主義接班人和建設者，但是，一些高職院校不僅將思想政治教育等課程邊緣化，而且還為了吸引學生，運用所謂市場競爭的機制，在滿足學生個體和企業能力需求的名義下，以選修課的形式增設了充滿個人主義和功利色彩的《怎樣經營自己》《成功學》等選修課程。有的課程公開宣揚西方自由市場的自由主義、享樂主義和拜金主義，與學校需要倡導的公民責任和道德要求背道而馳。西方學者面對市場化規則對高校政治教育的侵害，大聲呼吁：“高等教育有能力——也有義務——通過其畢業生影響公眾對政治體制的理解以及培養公民責任感。”⑩吉魯指出，在市場邏輯指導下的“公民教育被看成私人的事情，其目標是培養學生的競爭能力，去自私地去占有更多物質財富的意識”。11在市場模式下，教學發生了異化，“獲取知識變成了經濟投資，知識與個人的自我意識、社會責任沒有任何關系，個人能力也與追求自由、公平和民主運作沒有瓜葛。知識脫離了政治和倫理的限制，學校不再教育學生去反抗性別、階級、種族和年齡歧視。”12對照吉魯的描述，當前我國一些高職院校的治理體系和課程設置就是依據所謂的市場邏輯，將高職院校的政治使命置于邊緣地位。

最后，高職教育質量下降。市場化手段有促進競爭、提高效率、優化資源配置的功能，但若運用不當，會有劣幣驅逐良幣的現象，增加失敗的危害和風險。“在新西蘭，作為更廣泛的右傾改革的一部分，保守黨政府于1988年取消了從中學到大學的大部分限制競爭的規定。……而在高等教育層面，其中三所高校因同類相殘而破產終結。”13有的高職教育治理盲目借鑒以市場競爭為基礎的項目管理模式，過度強調項目評比的量化指標，把廣大教師的主要精力轉移到項目申報和評比上。一些高職院校為了多拿項目、多出成果，不惜重復申報、縮短研究周期、粗制濫造研究成果。有的教師為了實現教學創新，完成教研數量要求，被迫不斷更換新教法、編制新教材，使教學研究的科學性和人文性蕩然無存，更不用提給學生帶來什么實質性好處。“根據有關部門對425所高職高專教材使用情況調查表明，……大量不具備教材出版資質與經驗的出版社涌入高職高專教材市場以后，導致重復建設、質量下滑、無序競爭、低端推廣、發行混亂等一系列問題。很多出版社把自己出版的非國家規劃教材也冠以‘規劃之名，以混淆視聽，渾水摸魚。”14國家鼓勵發展混合所有制，鼓勵更多的企業投資職業教育，這對于解決當前職業教育的資金短缺問題有著積極的作用。但是，不可否認，混合所有制把高職院校與企業捆綁在一起，也在一定程度上增加了高職教育發展的風險。“一方面，影響企業發展的因素更加復雜、更加直接，國際環境、產業政策、技術發展、原材料價格、消費觀念等都可能使某一企業從頂峰走向低谷；另一方面，企業對職業教育的需求也因為自身的發展而變化。”15此外，投資職業教育對企業來說也存在風險，因為在勞動力自由流動的情況下，企業的投資可能無法得到回報。總之，市場化不一定總能成功，必須警惕和防范市場化手段可能帶來的風險。

二、高職教育市場化治理風險形成的原因

形成高職教育市場化治理風險的原因主要可以概括為兩方面：一是高職教育市場化具有一定的特殊性；二是市場本身具有的消極面和不足。

高職教育市場化有一定的特殊性。從高職教育的服務對象來看，它既包括在校學生，也包括非在校學生以及家長、企業和納稅人等利益相關者；從高職教育的影響因素來看，高職教育某個階段的結果是多種因素相互作用導致的，很難簡單地與地方經濟的發展以及產業格局的變動等因素割裂開來，具有一定的綜合性和復雜性；從時間來看，高職教育的學制雖然只有短短三年，但其所起的影響和作用可能會延續十幾年甚至貫穿人的一生。總而言之，高職教育雖然可以市場化，但其與一般企業的市場化有所差別，不能簡單地把市場原理和規則套用到高職教育中。盡管高職教育不能做到人人入學，但是學生進入高職學校的權利是不能用金錢任意買賣的。

高職教育市場化有一定的消極面和不足。即使具備了完全市場競爭的條件，市場化競爭還是會產生不良的后果，如市場的盲目性、劣幣驅逐良幣、馬太效應等。這些都需要我們在采用市場競爭機制時有所防范。同時，高職教育在很多情況下并不是完全市場化的競爭。因為從完全市場化競爭的原理來說，只有兩個以上的高職教育機構才能開展競爭、提高效率，但現實是，考慮到成本和資源的合理利用，一般在某個特定的局部地區（主要是人口密度不高的城市）可能只有一個某一類型的高職教育機構。此外，雖然原則上完全市場化競爭狀態下的學生能夠自由獲得完全的信息，但現實是，學生和學校之間還存在著大量的信息不對稱，因此更要警惕高職教育市場壟斷帶來的消極后果。

三、市場化機制的應對策略

1.正確認識市場化的功能與局限。當前對高職教育市場化有兩種不全面的認識：一是把高職教育中的市場與公平完全對立起來。有的學者認為，高職教育的公平維度關注“為受教育者提供職業教育機會、職業教育資源的公平配置、高職教育服務民生的滿足程度”；高職教育的市場維度關注“高職教育布局結構（含規模）與社會經濟的協調發展、高職教育專業結構與區域產業結構的協調、高職教育投入與產出的協調”。“公平與市場之間的關系實際體現出公益性與效益性之間的矛盾。”16這固然對于糾正高職教育決策過程中過于偏重市場效益、忽視公平配置教育機會和資源的做法有積極意義，但卻簡單地把市場效益與機會資源分配的公平對立了起來。事實上，市場也有對公平的訴求。舉例來說，通過市場競爭，提升高職教育質量，培養具有精湛技術和技能的高職畢業生并鼓勵其進入勞動市場就業，比通過關系和權力來實現就業更為公平。在一項關于山西省高職教育市場化情況的調研中，有 95.08% 的學生選擇了“教育市場化增加了學生接受高等教育的機會”。17加雷斯·威廉斯也指出：“從私人投資的利益來看，市場模式的制度加上對困難學生進行補助的做法，比現有的許多其他模式更平等，越來越為人們所相信。”18二是過于推崇高職教育市場化。有的學者認為“只有市場化的高職教育才能培養出符合市場要求的學生，只有市場化的高職教育才能與企業開展深度合作，只有市場化的高職院校才能真正具有辦學特色。市場化的高職院校更具活力，市場化的高職教育減輕政府教育經費負擔”19。市場手段雖然有很多正面、積極的功能，但也有弱點和消極面，如果運用不恰當，可能會產生嚴重的后果。加雷斯·威廉斯就指出：“市場調節模式最突出的弱點是它對所提供教育服務可能生產的不良影響。……當院校沉溺于招生工作中的價格競爭和強行推銷政策時，這種無限制的競爭就會導致高等教育質量的降低。”20

2.避免市場目標的異化。利益主體間的目標不一致，會在一定程度上消解和異化市場目標。要避免這樣的情況，可以采取以下措施：一是確保目標清晰可辨，兼顧不同利益主體的利益。目標要被相關利益主體所理解和認可，需要盡可能地減少被選擇性解讀和誤讀的空間。二是有法律規范做保障，明確權責。通過相關法律法規，明確高職教育目的，規范高職教育概念。對諸如學生、學院、企業、指導教師和行業協會的職責和權力，要有相應的規定；對于教師的資格和能力要求、教學和培訓的實施規范，以及考試和取得畢業（資格）證書的方法等，要有明確的規范和程序。三是注重權力制衡。要盡量避免政府、學校和企業既是運動員又是裁判員的不良機制，由不同的主體來設立教學目標、實施課程和教學、進行考核評價等，以保證目標和教學效果的一致性，保障教學質量。

3.維護高職教育的公平與均衡。高職教育的使命在于促進個體身心的全面健康發展，“讓每個人都有人生出彩的機會”，這也是高職教育采用市場化機制和理念的前提。離開了這一前提，市場化的效率無從談起。具體來說：首先是目標的均衡。根據羅爾斯的公平理論，首要的目標是保障高職教育校校平等、生生平等。如果出現不平等，則在使人人獲益的前提下，堅持“最少受惠者的利益最大化”21。也就是說，采用市場機制時，一方面要考慮能否讓每所高職學校、每位高職學生都獲得公平均等的機會；另一方面要考慮能否為所有高職學生和高職院校帶來利益，能否使最薄弱的高職院校和最弱勢的高職學生獲得最大的利益。二是過程的均衡。課程和教學不能僅僅關注那些能夠在技能競賽上獲獎的學生；校企合作也不能只局限于那些所謂的國內外知名企業；教學經費劃撥不要簡單地考慮對優勝院校的“錦上添花”而忽視對薄弱學校的“雪中送炭”。三是增強救濟公平。要從人、財、物等諸方面考慮采用市場機制帶來的風險或不良后果，以及要采用的救濟和扶持措施。要對在市場競爭中處于弱勢地位的院校和學生給予相應的救濟。日本教育社會學家藤田英典指出，學校教育的選擇不應該是市場經濟意義上的優勝劣汰，而應該與“共存”保持一定的平衡。他說：“民主主義社會的教育，是以傳授和培養這種‘共存價值為主要課題的。把學校置于市場機制中，從學校教育的早期就開始進行選擇，就是無視這種價值，會破壞選擇和共存的平衡。”22

4.堅守高職教育的政治使命。首先要加強思想政治理論課教學。一些高職院校的思政課程以類似于市場選擇、市場交換的方式，采用學生選修和學分互換，稀釋和沖淡了思想政治理論課的教學。對此，應該制止某些高職院校用創業教育或其他課程學分替代思政理論課程學分的行為，不能隨意減少思政課理論課時。其次要加強對課程內容的合理性審視。當前高職開設的專業課基本是為了滿足企業、學校和個人的市場需求，很少強調社會發展的政治需求。最后要構建社會主義特色的校園文化。有的高職院校在制度設計時處處彰顯優勝劣汰的“市場競爭”，充斥著以個人私利為基礎的“市場交換”，甚至把“商文化”作為校園文化，這值得我們反思。總之，校園文化應該對市場文化有所選擇、有所均衡、有所創新，用正確的文化育人。

5.加強市場化規范管理。一是要正確區分高職教育市場化的類型和程度。要明確高職教育中哪些部分可以市場化、哪些不能市場化。2016年，我國已有市場化的教育禁止清單（試點），其中禁止準入類第十三款涉及教育，禁止從事特定教育活動。但是，這些規定并非專門針對高職教育，相應條款也比較籠統，沒有涉及高職院校內部的教學和治理。因而，可以在此基礎上，根據高職教育的具體特點，細化某些條款。二是要加強規范。“即使市場的各部分都已取消了管制，某些規則仍然是必要的。”23要充分認識到企業的績效管理、市場化運作與高職教育的兼容性和沖突性。在采用市場機制的過程中，要避免急功近利的“政績”追求和“過分量化”的短時效應，遵循教育規律，強調高職教育的公益性、公平性和長效性，并制定相應的規范和要求。三是加強監督和問責。采用信息報告、實地巡查、投訴處理、審計監督等方式，設立透明、參與、協作、開放的監督機制，根據有關的法律和規定對違規主體進行相應的懲罰和處理。

[注釋]

①③1820（英）加雷斯·威廉斯.經濟的觀點[M]//（美）伯頓·克拉克.高等教育新論——多學科的研究.王承緒，譯.杭州：浙江教育出版社，2003：92，92-93，93，94.

②陜西省教育廳.關于確定教育部《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》陜西任務（項目）承接院校的通知[EB/OL].[2016-12-28]（2017-09-06）.http：//www.snedu.gov.cn/news/jiaoyutingwenjian/201612/28/11638.html.

④何楊勇.英國學徒制的新進展及問題分析[J].外國教育研究，2016（8）：11.

⑤池峰.職業技能大賽別讓職業教育“變味”：職業教育技能大賽制度亟待改革[N].人民政協報，2014-08-04.

⑥中國科學評價研究中心（RCCSE），武漢大學中國教育質量評價中心（ECCEQ），中國科教評價網.2017年全國高職院校排行榜[EB/OL].[2017-03-11]（2017-07-24）.http：//kaoshi.yjbys.com/gaokao/gaoxiaopaiming/123717.html.

⑦關秋實，丁兆利.河北旅游職業學院入選全國高職院校國際影響力50強[EB/OL].[2017-07-24]（2017-07-24）.http：//www.chengde.gov.cn/zhxw/2017-07/24/content_91945.html.

⑧中國高職發展智庫.普通高職院校如何在激烈競爭中脫穎而出？[EB/OL].[2017-07-17]（2017-09-17）.http：//www.sohu.com/a/157717369_451178.

⑨資料來源于《大國崛起》德國篇解說詞。

⑩1323（美）弗蘭克·紐曼.高等教育的未來：浮言、現實與市場風險[M].李沁，譯.北京：北京大學出版社，2012：70，105，86.

1112Henry A Giroux.Selling Out Higher Education[J].Policy Futures in Education，2003（1）：180，188.

14李劍平.高職高專教材出版發行市場亂象叢生[N].中國青年報，2012-08-14.

15勞賜銘.發展混合所有制職業院校的利益、沖突和問題[J].中國高教研究，2016（8）：103.

16邱旭光.基于公平與市場的協調：高職教育區域均衡與治理——以浙江省高職教育區域發展的實證研究為例[J].教育科學，2015（2）：7.

17朱震峰.關于“市場機制對山西省高職教育發展影響”的調查報告[J].太原大學學報，2012（4）：104.

19劉希.我國高等職業教育市場化思考[J].教育現代化，2016（39）：333.

21（美）約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，譯.北京：中國社會科學出版社：1998：61.

22（日）藤田英典.走出教育改革的誤區[M].張瓊華，許敏，譯.北京：人民教育出版社，2001：4-5.