政府介入職業教育校企合作的動因、現實問題與破解思路

[摘要]職業教育校企合作是提升技術技能型人才培養質量的主渠道。受職業教育的特殊屬性、企業的自利性、激勵不相容以及信息不對稱等多重因素的影響，職業教育校企合作面臨著市場失靈的問題。這就是政府介入的根本動因。從應然層面看，政府在校企合作中應扮演好“遙控器”“助推器”“潤滑器”“監控器”的角色。但從實然層面看，政府在職業教育校企合作中的整體職能“缺位”、行政職能“越位”、權責“錯位”以及管理職能“失位”。推動政府角色歸位，是實現其有效介入職業教育校企合作的必由之路。對此，應在理念層面上強化政府的引導作用；轉變政府職能，提升服務保障能力；優化資源配置，建立校企合作的長效運行機制；監督過程與結果，建立校企合作評價制度和體系。

[關鍵詞]政府 職業教育 校企合作 職能 管理體制

[作者簡介]彭曉紅（1981- ），女，四川成都人，四川托普信息技術職業學院，講師，碩士。（四川 成都 611743）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）08-0012-07

習近平總書記在黨的十九大報告中要求進一步完善職業教育體系，持續深化產教融合、校企合作。目前來看，社會對職業教育產教融合、校企合作已達成較為廣泛的共識。2018年2月，教育部等六部門聯合制定并發布了《職業學校校企合作促進辦法》，指出“校企合作實行校企主導、政府推動、行業指導、學校企業雙主體實施的合作機制。國務院相關部門和地方各級人民政府應當建立健全校企合作的促進支持政策、服務平臺和保障機制”①。同時，該辦法還指出“縣級以上地方人民政府教育行政部門負責本行政區域內校企合作工作的統籌協調、規劃指導、綜合管理和服務保障”②。由此可見，該文件對政府在校企合作中的職能角色做出了明確的規定，強調了政府的推動作用。然而，在以往的實踐中，由于很多地方政府未能明確自身定位，未能處理好校企合作過程中與市場的關系，導致部分地方政府的職能履行出現“缺位”“越位”“錯位”“失位”等問題，成為制約職業教育校企合作進程的重要因素。因此，深入研究分析政府介入職業教育校企合作中的動因、現實問題與破解路徑，厘清政府與市場的關系，非常有現實指導意義。

一、動因分析：市場失靈是政府介入職業教育校企合作的前提

1.職業教育的特殊屬性。職業教育既具有公益性的特征，又具有明顯的溢出效應，而這兩項特性都是導致職業教育校企合作市場調節機制失靈的原因。因此，政府介入就非常必要。第一，職業教育公益性決定了僅僅通過市場調節難以推進職業院校和企業之間的合作。職業教育的公益性既表現在非營利性上，也表現在社會效益性上。首先，職業教育的非營利性使得職業院校在與追求經濟效應的企業進行合作時缺乏為企業創造經濟價值的能力。倘若沒有第三方主體通過純粹市場化的機制、方式或手段為企業提供價值，企業難以產生與職業院校展開深度合作的動機。其次，職業教育所創造的價值更多地體現在社會效益而非經濟效益上，無論是取得的科研成果還是為社會培養了優秀的技術技能型人才，往往只能間接地為社會創造經濟價值。因此，對于一個企業來說，職業院校所能提供的價值往往缺乏足夠的吸引力。第二，職業教育所具有的溢出效應決定了僅僅通過市場調節難以推進職業院校和企業之間的合作。職業教育具有明顯的正向溢出效應，其為社會培養的技術技能型人才并不會僅僅為某一部分企業所用。即使那些沒有參與職業教育辦學的企業，同樣可以不付出任何成本就享受到職業教育為社會帶來的“紅利”。如果沒有政府介入，企業往往缺乏與職業院校進行深度合作的動力。

2.企業的自利性。職業教育作為學校教育的一種類型，跟其他普通教育一樣，具有準公共產品的特征。第一，由于職業教育所產出的成果在使用上具有非競爭性，因此，不論各行各業的企業如何增加或減少對職業教育育人成果的享用，都不會影響其他企業享用該成果。在這樣的情況下，若企業參與職業教育辦學，則需要進行相應的財力、物力以及人力資源投入，而直接招聘職業院校所培養的技術技能型人才卻不需要額外投入成本，所以，對企業主體來講，在開放性的勞動力市場環境下，出于自利性考慮，或許選擇不參加校企合作是更加“理性”“經濟”的選擇，這就是大多數企業對職業教育校企合作積極性不高的重要成因。第二，由于職業教育所產出的成果在使用上具有非排他性，企業無法做到獨占職業院校的教育成果，也無法排除其他企業享用同樣教育成果的可能性。在這樣的情況下，企業參與職業教育校企合作需要實實在在的投入，但所創造出來的教育成果并不能完全為己所用，也不能增強企業的市場競爭力。對于以追求經濟效益最大化為根本目標的企業來說，參與職業教育校企合作就成了“雞肋”。所以，職業教育的公共產品屬性與企業自利性的沖突決定了必須依靠政府的介入才能營造出全行業企業共同參與、共同投入、共同受益的職業教育校企合作社會環境。

3.激勵不相容。在經濟學理論中，參與經濟活動中的個體總是傾向于追求自身利益的最大化，當集體利益與個體利益明顯不一致時，僅僅符合集體利益的決策必然難以得到有效的貫徹執行，最終將既無法滿足集體利益也無法保障個體利益。職業院校與企業的合作，首先要符合集體利益，即讓社會整體受益，但同時也要滿足學校與企業的個體利益。否則，作為執行者的主體就不可能積極投入，就陷入“激勵不相容”。從現階段我國職業教育校企合作的實施現狀看，“激勵不相容”的情況仍較為普遍。造成這一現狀的主要原因在于保障校企合作順利推進的制度、機制不健全。第一，企業在職業教育校企合作中的話語權缺失。在當前的職業教育管理體制和教育制度下，企業參與校企合作時，只能在與企業直接相關的事務中擁有一定的決策權和發言權，對于職業教育政策的制定以及職業院校教育體系的建設來說影響力甚微。企業無法深入到教育目標制定、內容選擇和教育結果考核中，不能確保職業院校培養的人才高度契合自身的用人需求，自然缺乏參與校企合作的動力。第二，企業參與職業教育校企合作的利益得不到保障。盡管近年來國內的校企合作已經積累了一定的實踐經驗，但從整體上看，企業在校企合作中更多地扮演投入者而非受益者的角色。由于沒有建立保障企業權益的體制機制，企業參與職業教育辦學的投入與收益不對等。這種“激勵不相容”的局面必然導致廣大企業參與職業教育校企合作的積極性不高。因此，僅僅依靠市場調節難以實質性推進全社會范圍內的校企合作，必須有政府介入，才能從體制機制層面破解職業教育校企合作中“激勵不相容”的困局。

4.信息不對稱。第一，職業院校與企業之間在技術技能型人才培養的供給和需求上存在著信息不對稱。“以就業為導向”是職業教育辦學的基本特點，但長期以來，由于我國職業教育人才培養體系的規劃、建設和管理等工作都集中在地方教育主管部門和職業院校手中，這就導致職業院校對企業所需的專業技術技能型人才的層次、類型、結構、水平缺乏足夠的了解，很難使培養的人才與產業、企業發展高度對接。第二，企業對于畢業生的就業傾向存在明顯的信息不對稱。企業在參與職業院校人才培養的過程中并不能對每個學生的具體情況和擇業意愿進行深入的了解。很多接受企業培訓的學生在學業結束后，往往傾向于到薪資待遇更高、升職空間更大的企業就業。人才流失問題一直是困擾和制約企業參與校企合作的重要因素。由此來看，由于企業與職業院校、學生之間存在著一定程度的信息不對稱，僅僅依靠市場調節，將使職業教育校企合作陷入無序狀態。

二、應然之態：政府在職業教育校企合作中理應發揮的作用

1.遙控器：引領調控職業教育校企合作的方向。政府作為職業教育事業發展的行政管理部門，首先要發揮好“遙控器”的功能，引領、協調好職業教育校企合作的方向，為職業院校和行業企業進行廣泛、深度的合作創造良好的外部環境和社會氛圍。第一，各級地方政府要高度重視職業教育校企合作的宣傳工作，充分利用各類行政資源和大眾傳媒，積極宣傳職業教育校企合作的政策信息，讓職業院校師生、行業企業員工都認識到校企合作對職業教育事業發展和企業長遠發展的作用、意義和價值，著力破除企業在用人上的短視、短利行為。第二，各級地方政府要依據職業教育法律法規，立足于區域社會經濟發展實際，把職業教育校企合作納入地方經濟發展和產業發展規劃，統籌職業教育校企合作發展。要組織人力，摸底調查、深入研究區域產業發展對技術技能型人才的需求，切實了解行業、產業、企業的當前需要，科學研判其未來需求的變化趨勢，從而為區域職業院校的專業布局提供依據，不斷提高職業院校服務區域經濟社會發展的能力和人才培養水平。

2.助推器：促進保障職業教育校企合作的進程。職業教育校企合作是一項高度復雜的社會性系統工程，需要政府、學校、行業組織、企業等各方主體協同配合、共同推進。在此過程中，作為校企合作主導者的政府應當發揮“助推器”的作用。只有有了政府在法律法規、政策激勵和財政投入等諸多方面的支持，職業教育校企合作才會擁有強大的動力引擎。第一，政府應當發揮制度保障功能。要強化自身在校企合作中的制度和政策設計，加快完善并深入落實《職業學校校企合作促進辦法》，充分發揮對校企合作的推動作用。第二，政府應當發揮政策激勵功能。企業參與職業教育辦學積極性不高的一個重要原因就是缺乏利益驅動，這就需要政府制定能夠滿足企業利益訴求的激勵政策。各級地方政府可以根據區域產業發展的實際情況，給予參與職業教育辦學的企業以稅收、土地、金融等方面的優惠，調動企業參與職業教育校企合作的積極性。第三，政府應當發揮財政保障功能。充裕的資金資源保障是推動職業教育校企合作的基本條件。各級地方政府一方面要著力建立和完善與職業教育校企合作匹配的經費籌措機制，在進一步加大支持校企合作的財政資金撥款基礎上想方設法地開拓社會性融資渠道；另一方面要建立職業教育校企合作專項獎勵基金，對校企合作過程中產生優秀成果，做出重大貢獻的學校、企業以及個人給予物質獎勵，激發各類主體開展合作的能動性。

3.潤滑器：協調維護職業教育校企合作雙方的利益。由于職業院校與企業所追求的目標有明顯差異，雙方的運作模式也大不相同，在職業教育校企合作實踐中普遍存在學校和企業之間合作不暢、利益沖突的情況，因此，特別需要政府部門發揮“潤滑器”的作用，通過第三方主體來協調維護校企合作雙方的利益。例如，職業院校與企業進行合作育人的過程中，當企業有用人需求時，職業院校不一定完成了相應的教學工作，學生也不一定具備了進入生產崗位實習實訓的能力。而當職業院校需要安排學生進入企業實習時，企業可能因為生產任務變更而無法及時提供相應的崗位或安排技術導師。此外，很多職業院校的科研方向與產業界的應用和技術開發研究不匹配，學校擁有的知識產權、技術專利不一定能為合作的企業帶來實際價值。而對于企業需要攻克的技術難關，學校又不一定擁有與之匹配的科研力量和客觀條件。因此，各級地方政府要正視職業教育校企合作過程中雙方主體的利益矛盾，促進學校和企業的溝通，最大程度地降低校企合作的阻力。與此同時，要建立起企業、學校和其他要素間的良性互動關系，搭建校企合作育人的治理平臺，保障職業教育校企合作機制的正常運轉。

4.監控器：監督評估職業教育校企合作的成效。政府是我國社會事務的公共管理部門，同時也是校企合作中的第三方主體。由政府來充當職業教育校企合作過程的“監控器”，既是政府履行自身職能的基本要求，也是確保監督評估工作具有獨立性、客觀性和公正性的必然要求。第一，政府應當監督管理好職業教育校企合作的全過程。當前職業院校與企業的合作雖然都以契約形式明確了各自的權利和義務，但協議規定只是雙方主體行為的下限，并不能確保雙方合作的順利有效開展。強化政府的監督管理，一方面能夠保證職業院校和企業更好地履行各自的職責，更高質量地貫徹落實約定的合作內容；另一方面能夠促進校企雙方的良性互動，協調好雙方主體的認識和行為，有很強的現實性和必要性。第二，政府應當對職業教育校企合作的成效進行科學合理、客觀公正的評估反饋。當前我國職業教育領域內的校企合作正在全面鋪開，但尚未建立專門從事校企合作研究、成果評估和鑒定的組織機構，目前基本上由學校、企業自行總結評價校企合作成效。這樣既缺乏專業性又缺乏權威性，不利于提升職業教育校企合作的層次和水平，也不利于職業教育校企合作的長遠發展。因此，各級地方政府應當組織職業教育領域的專家學者組成校企合作成效評估反饋專家委員會，對職業教育校企合作的成效持續進行階段性檢查、驗收、評估，并將結果進行公示，使校企雙方的行為既規范又自主，共同推動校企合作育人向縱深發展。

三、實然問題：政府參與推動職業教育校企合作的實踐之惑

1.政府整體職能“缺位”，導致校企合作流于形式。第一，引導職能缺位。在當前我國還缺乏職業教育校企合作的社會氛圍和輿論環境的條件下，政府的引導職能就顯得十分重要。如何讓社會各界認識到校企合作的重大意義，愿意幫助和支持校企合作的開展；如何讓職業院校積極深化教育改革，以適應校企合作的時代要求；如何讓行業企業經營管理者轉變觀念，主動承擔起培育人才的社會責任，都需要政府加強引導，積極宣傳。但在社會實踐中，由于政府的宣傳引導不到位，社會各界還沒有深刻認識到職業教育校企合作的必要性、必然性和客觀性，尚未形成社會各界廣泛呼應、積極支持校企合作的社會氛圍。第二，政策職能缺位。職業教育校企合作是一項高度復雜的社會工程，需要政府建立起完善的校企合作育人政策與制度體系，但在實踐中，各級地方政府沒有很好地發揮政策制定和制度建設的職能，導致職業教育校企合作在一定程度上處于盲目無序的狀態。部分地區的地方政府對職業教育校企合作的艱巨性、長期性認識不足，出臺的激勵政策也存在單一性、短期性的問題，沒有形成立體化、全方位的政策扶植系統，沒有建立起保障企業利益的長效機制。

2.政府在校企合作中的行政職能“越位”，導致校企合作缺乏深度。在當前的職業教育校企合作實踐中，政府行政職能“越位”的情況并不鮮見。這其中既有我國職業教育管理體制的原因，也有地方政府對自身角色和功能定位不清的因素。概括來說，主要表現在以下兩個方面：第一，當前我國職業教育格局以公辦院校為主、民辦院校為輔，混合所有制職業教育辦學仍在探索中。由于公辦職業院校的辦學經費主要來自各級政府的財政撥款，職業院校的管理者對學校資產只有使用權而沒有所有權和經營權，因此，一旦涉及學校重要資產的處置問題時，職業院校的管理者不能自主決策，必須上報上級主管部門，經過層層審批后才能得到最終的解決方案。在這樣的管理機制下，職業院校必然很難與企業展開卓有成效的合作，因為企業可以自主決定是否向合作學校開放場地、設備、實驗室等，甚至直接向學校提供資金支持；而學校則不能決定是否與企業共享設施設備，也不可能與企業進行資本層面的合作。第二，由于我國職業院校大部分屬于公辦院校，在現行的職業教育管理體制下，職業院校重大校務的決定權掌握在政府部門手中，如現有的學科建設、專業設置、人才培養質量評估等都具有明顯的官方色彩。企業是市場主體，其參與職業教育辦學的目的主要是獲得職業院校培養的人力資源。如果職業院校的教育體系難以契合實際用人需求，自然不會與職業院校展開深度合作。由于職業院校和企業都無權決定教學體系的建設方向，雙方的合作也只能停留在淺層次。

3.政府在校企合作中的權責“錯位”，導致校企合作的成效不佳。在現階段的職業教育校企合作實踐中，還存在政府權責“錯位”的問題，導致校企合作成效不佳。究其原因，政府在校企合作中權責“錯位”根源在于：第一，權力不明。從法律制度層面來講，各級政府部門在校企合作中的權力來源和權利邊界尚未明確。在這樣的局面下，各級地方政府在校企合作推進過程中未能處理好政府主導與市場調節、企業參與、學校自主三者間的關系，未能明確市場與政府各自的分管區間，未能厘清企業、學校、政府各自的職責范圍。第二，責任不清。由于我國尚未建立起職業教育校企合作的科學管理機制，也沒有設立專門管理職業教育校企合作的權威機構，各級地方政府雖然都有指導、管理和監督校企合作的職責，但對于應當如何履行職責、如何進行權責劃分、如何把握好行政權力的運行邊界等問題沒有明確的制度規范和明文規定。管理權限的模糊加上不同部門工作人員對校企合作的認識不統一，必然導致職業教育校企合作管理亂象迭出。

4.政府在校企合作中的管理職能“失位”，導致校企雙方主體行為缺乏監督評估。第一，政府對校企合作的過程缺乏監督。一些地方的政府部門在引導、促成職業院校和企業之間的合作以后，便認為政府的任務已經完成，對協議規定的合作內容是否被嚴格營實、整個合作過程是否合理合法等重要問題不甚關注，更沒有建立起校企合作運行過程的監督管理、溝通協調機制，對校企合作過程的深度介入嚴重不足。第二，政府對校企合作的成效缺乏科學評估。由于部分地方政府缺乏深度介入職業教育校企合作過程的意識，對校企合作的過程不了解，也就難以真正了解學校和企業的各自需求，影響了合作成效評估工作的客觀性、科學性。有的地方政府則對校企合作評估工作的重要性認識不足，膚淺、狹隘地理解評估內容，把一些生硬、僵化的數字指標作為評估標準，忽視了學校和企業的實際情況和真實需求，導致職業教育校企合作開展不順。此外，因為缺乏有效監督和評估，一些地方的職業教育校企合作還出現了違規甚至違法的現象。如有的學校借校企合作之名，在校園內建蓋星級酒店；有的企業在與職業院校的“合作”中，以提供實習崗位、實訓設備為名向學生額外收取費用，而在學生實習過程中又有廉價使用學生勞動力的嫌疑。因此，以政府為主導，建立起職業教育校企合作過程和主體行為的監督評估機制刻不容緩。

四、角色歸位：推動政府有效介入職業教育校企合作的必由之路

1.理念層面，強化政府的引導作用。第一，各級地方政府應當著重培育崇尚職業教育的社會文化土壤。在我國民眾的傳統觀念中，“學而優則仕”“萬般皆下品，唯有讀書高”一直是社會價值觀的主流，由此形成了一邊是普通高等學校招生出現“千軍萬馬擠獨木橋”的白熱化競爭態勢，另一邊是大專院校、中職學校生源不足、錄取與報到比例嚴重失衡的情況。在當今提倡“大國工匠”的時代，政府部門應當圍繞如何讓廣大勞動者從內心愿意成為中國特色社會主義新時代下的技術技能型人才這一目標來宣傳引導，同時將培養高素質技術技能型人才上升到國家人才強國戰略的高度，積極營造“尊重勞動”“崇尚技能”的社會文化氛圍，提升職業教育的社會地位和影響力。第二，改革開放40年來，在“以經濟建設為中心”的國家發展戰略引導下，我國企業以追求利潤為根本目標，創造經濟價值大的企業經營者往往成為政府宣傳的典型。在這樣的氛圍影響下，很多企業經營者的社會責任意識淡薄，認為人才培養就是學校的事，即使他們認識到校企合作能夠幫助職業院校培養出更加優秀的技術技能型人才，也缺乏內在驅動力。因此，政府有必要在產業界推廣宣傳校企合作育人模式，科學引導和推動企業的教育功能回歸，實現企業教育職能與生產職能的對接。

2.轉變政府職能，提升服務保障能力。第一，政府要發揮好組織保障功能。職業教育校企合作不是靠某一類主體、幾個部門的努力就能取得實效的。要促進多元主體的參與，調動社會力量，需要強大的組織保障。只有建立起政府主導、多方聯動、流暢高效的綜合治理結構，才能保障校企合作的平穩有序推進。政府應當主導成立專門的職業教育校企合作工作委員會，給予行業和企業代表一定比例的席位，讓行業組織和企業真正參與職業教育辦學發展，優化校企合作治理體系。而在職業教育校企合作工作委員會尚未建立之前，各級地方政府也有必要成立專門的校企合作管理部門，主動履行起統籌規劃、組織協調校企合作各方參與者主體行動的職能。第二，政府要發揮好立法推動功能。法律是治國之重器，良法是善治之前提。針對當前我國尚未建立起有利于推進職業教育校企合作法律體系的現狀，國家需要盡快修訂《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》等法律法規，修改或刪除其中不利于校企合作的規定，明確法律定位和規范校企合作實踐中出現的現實問題。與此同時，政府應進一步細化校企合作各方主體的行為規范，保障企業的辦學主體地位和利益訴求。第三，政府要發揮好政策引導功能。各級地方政府應當在明確政府、職業院校、企業等主體各自的權利、責任和義務的基礎上，探索建立不同利益主體資源共享、互惠互利的激勵機制，具體細化鼓勵企業參與職業教育辦學的激勵政策，保護和激勵企業參與舉辦職業教育的積極性。

3.優化資源配置，建立校企合作的長效運行機制。一方面，建立起立體多元的職業教育校企合作籌資渠道。在職業教育校企合作成效顯著的發達國家，職業教育辦學的資金來源渠道往往很豐富，尤其是企業資金資助的比例非常高。例如，德國在“雙元制”職業教育校企合作機制下，由企業支付的教育經費金額是政府撥款的七倍多，是勞動部門出資的三倍多。反觀國內，職業教育校企合作的經費來源中，主要源于政府財政補貼和學校自身出資，以企業為代表的產業資本出資比重較低。為了破解社會化資本在職業教育發展中投入不足的現狀，各級地方政府應當探索構建“政府引導為先，職業院校投入與面向市場籌集并重”的多元經費保障機制，引導和激勵行業企業、非營利性組織、個體等社會力量投入和支持職業教育發展。另一方面，建立職業教育校企合作資源庫。當前的校企合作實踐中，存在著職業院校找不到與自身資源相匹配的企業、有合作意向的企業又找不到與自身需求相匹配的職業院校的情況，為此，政府有必要牽頭建立職業教育校企合作資源庫，將本地區職業院校的各類信息收集匯總，納入學校資源庫，向廣大行業企業開放。同時，還要建立企業資源庫，通過公開公正的形式（如招標等）遴選出符合要求的企業，并向職業院校開放。通過搭建資源庫的形式，推動職業院校與企業雙向搭配，為校企合作的長期發展創造條件。

4.監督過程與結果，建立校企合作評價制度和體系。第一，建立校企合作過程監督介入機制。地方政府應當組織專家學者和行業協會相關人員，并從政府部門、教育主管部門、人力資源和社會保障部門抽調人員組成職業教育校企合作監督評估委員會。凡是校企合作的項目都應當備案，由職業教育校企合作監督評估委員會定期對項目進程實施監督檢查，以規范合作雙方主體的行為，及時發現問題，加以解決，并總結經驗教訓。第二，構建校企合作評估指標體系。一方面，要建立各地區的企業社會責任評估體系，將職業教育合作育人作為評估體系的一部分，定期對企業進行評估并對結果進行公示，提升企業的社會責任意識，引導企業參與職業教育校企合作。另一方面，要建立多維度、全方位、立體化的職業教育校企合作質量評估指標體系，形成行業企業、職業院校和第三方機構等多方主體共同參與的校企合作成效評價機制，完善校企合作質量評價制度。第三，建立監督評價結果反饋流程。監督與評價結果不能“關起門來，自我消化”，而要公之于眾。對于在職業教育校企合作中出成果、做貢獻的各類主體，要依據監督評價結果進行獎勵；對于在校企合作中能動性差、執行不力、成效低下的主體，則應當督促改進。在將監督評價結果反饋給合作各方主體的同時，還應當幫助他們總結經驗教訓，不斷提高職業教育校企合作的整體水平。

[注釋]

①②教育部等六部門關于印發《職業學校校企合作促進辦法》的通知（教職成〔2018〕1號）[Z].2018-02-05.

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