現代智庫在政府應急管理中的作用

李素艷　郭麗麗

[摘要]應急管理智庫有助于政府創新應急理念、編制和完善應急規劃、為應急決策提供咨詢論證，為企事業單位和公眾進行應急知識與技能的宣傳及培訓、為政府搭建應急交流的平臺。但在應急管理實踐中，還存在著政府對應急管理智庫地位與功能認識不到位、智庫在應急管理中的作用發揮不夠均衡、服務水平不高、作用有限、保障智庫發揮作用的制度機制不完善等問題。因此，要明確應急管理智庫的功能定位和價值取向，建立和完善應急管理智庫的制度機制，加強以提升創新能力為重點的應急管理智庫建設，為應急管理智庫發揮作用營造良好環境，從而更好地提升智庫為應急管理服務的水平。

[關鍵詞]現代智庫；政府應急管理；作用

[中圖分類號]D90[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2018）03-0060-05

目前我國經濟社會發展正處在一個大有作為的重要戰略機遇期，經濟增速換擋、結構調整、新舊動能轉換交織。同時，各種矛盾也進一步凸顯，風險隱患增多甚至疊加，各種不確定性不斷增強，突發事件越來越多樣頻發、關聯互動，并表現出高復合、易擴散、難應對的特征。整個社會全方位立體式的變遷以及由此帶來的影響將我國帶入到了一個風險社會。要應對風險社會的挑戰，各級政府需要積極努力地探索各種有效途徑以提高自身的應急管理能力。目前來看，建立應急管理智庫并積極發揮其作用越來越成為提升應急管理水平、有效應對突發事件的一種明智選擇。

一、現代智庫在應急管理中的具體作用

現代智庫對應急管理的作用是全過程、全方位、立體化的。主要表現在如下幾方面：

（一）現代智庫有助于政府創新應急理念，發揮應急管理思想引領者的作用

理念是行動的先導。人們對突發事件發生、發展規律及應對與處置的認識，是應急管理的前置工作和首要前提。應急理念凸顯著應急體系和行為的內涵，無論是人的行為，還是政府的應急管理體系建設、治理行為以及政策的制定等都是在一定的應急理念指導和支配下進行的。可以說，應急理念是應急管理的靈魂和導引。即使在相同的環境和條件下，由于應急理念的不同，人的積極性、主動性和創造性發揮的程度不同，行為選擇也不同。如果說缺乏應急實踐的應急理念，是一種“空”，那么沒有理念指引的應急管理，則是一種“盲”。由于智庫的核心功能是進行“思想”生產、提供新的政策主張，這些思想和主張往往又具有一定的前瞻性，對政府和領導干部的應急理念的變革與創新具有啟迪、影響以至于推動的作用。特別是智庫由于可以通過諸如舉辦應急管理會議邀請政界人士、發表論文、講授專題，或出版著作、開設微博等多種形式和途徑宣傳推廣自己的思想主張，因此可以便捷地將一些新理念新思想轉化成為政府的政策主張。目前政府應急管理中的“全程防范、全員應急”理念[1]1、“大應急”理念、主動式應急等理念的確立無不與專家智庫有關，有些情況下，智庫的思想甚至直接就成了政府應急管理政策的理念來源，在政府應急理念形成中起到中流砥柱的核心主導作用。

（二）現代智庫有助于政府編制和完善應急規劃，發揮應急管理規劃師的作用

應急規劃的編制和實施，能夠有序、有力、有效地推動應急體系的建設，全面提升突發事件應對的能力和水平。應急規劃一般包含應急體制、機制、法制和應急預案、監測預警體系、風險管理體系、綜合保障體系、宣教培訓體系、重點項目建設等等。對政府而言，應急規劃雖是專項規劃，但從它所覆蓋的領域和部門來看，它卻是跨系統跨部門跨區域的、既涉及“左右”關系也涉及“上下”關系、具有高度交叉性和較強綜合性、高于一般規劃的專項規劃。因此，應急規劃的編制必然是一個廣泛聽取各方面意見和建議的過程，這是確保高質量編制應急規劃的重要基礎。政府應急規劃既需要應急系統的實際工作部門或單位參與，更需要智庫專家的理性和智慧。現代智庫作為由多學科專家組成的群體，為決策者處理政治、經濟、社會、軍事、外交等應急管理問題出謀劃策，為政治、經濟、社會、文化等政策進行調查研究提供最佳理論、策略、方法、思想的公共研究機構，具有研究領域的多元化、知識的專業化、理論的體系化以及研究視角的多維性、思維的系統性等優勢和特點，為政府制定應急規劃提供了重要的人才保障和專業基礎。無論是從應急規劃的提出和論證，還是到規劃方案的最終選擇，都離不開智庫的專業引導。特別是一些突發事件由于發生原因的復雜性和處置的高難度性，特別需要像智庫這樣的具有相對穩定性的研究機構，可以對一些風險隱患以及災害進行長期專門的跟蹤研究，以便更好地找尋風險隱患的蛛絲馬跡以及突發事件發生發展和應急管理的規律，高質量地制定好應急規劃。

（三）現代智庫為應急決策提供咨詢論證，發揮政府決策的參謀助手作用

現代智庫是各級政府的政策方案與專業人才的儲備庫。現代智庫的出現和發展本身發揮的就是一種專業化的能力，其專業化認識的審視、專業化知識的運用、專業化工具的分析，對政府的應急決策的科學化具有極為重要的保障作用。

1.在風險處置決策中，現代智庫發揮著警報器的作用。現代智庫在應急管理中能夠發揮其超前預測的作用。智庫可以通過數據分析以及各種跡象來識別風險點、風險源，向有關部門和相關人員進行預警；然后以專業化的知識、理論、方法和工具等對風險進行專業化的分析和評估，并決定采取科學的風險處置措施，或將風險扼殺在萌芽中，或轉移分離風險，或縮減、降低以至避免風險損失。

2.在應急處置決策中，現代智庫發揮軍師智囊的作用。出謀劃策是現代智庫的首要功能。現代智庫一是可以為應急決策提供備選方案。決策者可以從智庫專家擬定的多種方案中進行選擇。二是智庫可以直接參加方案的制定和評估。現代智庫憑借專業化的知識、體系化的理論、系統化的思維、多維的視角、海量的信息、持續的跟蹤研究等優勢，以及作為獨立于政府之外的第三方非營利性研究機構的特點，對提升應急處置決策的可行性、增強決策的公平性與有效性、提高決策效率發揮不可或缺的作用。三是現代智庫也可以為執行應急處置決策提供智力和專業的支持與保障。

3.在應急輿論場中，現代智庫發揮著輿論引導者的作用。現代智庫作為知識和智慧的“蓄水池”[2]94，在政府和公眾之間架設起一座橋梁，承擔著居間協調的作用。智庫在長期研究和實踐中憑借自己的優勢與特點，在社會上積累了難得的權威與聲望，特別是智庫的專業性和相對獨立性，能夠使其站在相對客觀公正的第三方的立場上，對社會問題進行公平的分析和判斷，并提出專業化的建議，對應急過程中的一些問題的解釋和宣傳更容易獲得公眾的認可和信任，發揮出比政府更有效的輿論影響力，成為公眾信服的理論高地和智謀領袖，進而成為“應急管理輿論場”中的“輿論聚散核心”[2]95，發揮引導輿論和信息傳播的作用，甚至有的時候智庫還常常成為新聞媒體報道引述的權威來源。另外，智庫影響社會輿論的渠道也比較多，他們既可以通過撰寫時政評論、學術論文、出版著作、接受采訪等方式，也可以利用智庫官網、博客、微博以及微信等新興媒體傳播信息，影響社會公眾和輿論，并對不實的報道進行專業化引導和科學化的澄清。

（四）現代智庫為企事業單位和公眾進行宣傳和培訓，發揮應急管理宣教培訓師的作用

當災害發生或迫在眉睫時，人能否采取快速合理的行動，常常關乎著自己能否在災難中生存下來。現實中，相當多人的防災避險意識不強，在災難面前極度恐慌甚至不知所措。因此，強化企事業單位和民眾的危機風險意識、防災減災意識，普及防災常識和避災自救互救的知識與技能，非常必要。智庫不僅由于其特有的專業性特點而使他們更易于將防災、減災、應急的基本知識與技能向企事業單位和公眾等進行宣傳培訓，而且又有很多可以利用的便利的渠道和條件，正如加拿大智庫研究學者唐納德·E·埃布爾森所認為的，有召開各種形式的會議、講座、報告會、公開演講，出版廣泛發行的書籍，向公眾銷售包括音視頻在內的產品，總結關鍵的政策問題，在互聯網上創建網頁等等[3]107。

（五）現代智庫為政府搭建國內外應急交流平臺，發揮應急管理工作助推器的作用

交流匯聚智慧，合作聚合力量。現代智庫可以通過搭建各種應急交流平臺，展現學術風貌，將國內外先進的應急思想理念“請進來”，也可以讓自己的思想理念“走出去”，進行應急智庫間的信息互通、資源共享、相互學習，取長補短，互利共贏，更好地促進政府的應急管理工作。

二、現代智庫在應急管理運用中存在的問題

近年來，現代智庫在應急管理中的運用越來越廣泛，越來越深入，獲得了快速的發展，各級各類黨干校以及其他門類的智庫在政府應急管理中不同程度不同側面地發揮著建言獻策的積極作用，促進了應急管理工作實踐的開展。但客觀地說，這方面工作仍然還存在著一些問題，智庫的作用還有相當大的發揮空間。突出表現為以下四個方面：

（一）政府對智庫在應急管理中的地位與功能認識不到位

目前，一些政府管理人員對智庫在應急管理中的地位與功能的看法存在不同程度的偏差，應急管理專家庫的作用和價值還沒有得到應有的重視和發揮。雖然各級政府也已經開始關注決策過程中發揮智庫專家和理論知識的作用，但體制內的政治精英對決策資源和權力的壟斷并沒有得到根本的改變，他們往往是口頭上承認智庫的重要，但在具體實際工作中卻忽視智庫的作用，“善待智庫，善用智庫”的觀念意識并不強[4]33。雖然決策體制安排和要求上強調專家的角色作用，但是如同對待公眾一樣，智庫專家也同樣被邊緣化，甚至“符號化”，從而導致智庫專家咨詢變成了一種作秀、點綴和擺設，而并沒有實際的意義。

（二）現代智庫在應急管理中發揮的作用不夠均衡

由于政府對現代智庫在應急管理中的地位及功能重視程度的不同等原因，現代智庫在應急管理實踐中發揮的作用是不均衡的。在國家層面和經濟發達地區，智庫在資政建設方面相對較好，也取得了一定的成效。而在地方層面或不發達地區，特別是基層縣區以及一些落后的地區，由于經濟社會建設水平不高、科研力量薄弱，科研成果少、質量低，智庫建設能力較低、作用發揮不夠。除了層級和地區上的不平衡外，智庫在應急管理的相關部門中發揮的作用也一定程度地存在著不平衡問題。

（三）現代智庫服務應急管理的水平不高作用有限

實踐中，有的智庫的研究水平不高，提出的對策建議創新性、可行性不強；有的智庫的研究成果純理論內容較多，用來解決實際問題的應用性研究較少，不僅缺乏發現問題的主動性，而且對應急管理中的難點、熱點問題與政府面對的應急管理中的重大現實問題的觀察力和敏感性不夠，智庫研究針對性不強；有的智庫從宏觀層面展開的研究較多，微觀問題深入研究的較少[4]33，大而空，智庫研究缺乏切實性。類似研究中存在的泛化、淺表化的問題，再加上個別智庫定位不夠清晰，功能不夠明確，以及實際存在著的資源分散、效率低下以及機制不活的弊端，致使智庫對政府應急管理的實踐需要難以做出及時、有效的響應，更難以拿出切實的解決措施來。

（四）保障智庫在應急管理中發揮作用的制度機制不完善

1.保障現代智庫作為獨立第三方的制度不夠完善。我國的智庫大多屬于政府主導型的，更隸屬于黨政體制，其運行機制與黨政部門大體類似，智庫難以實現獨立運行，更多情況下是作為黨和國家方針政策的解釋者和宣傳者，很多重大事項和重大決策都由主要領導拍板，智庫難以成為真正意義上的第三方來反映公眾利益，智庫作用難以充分發揮，弱化了智庫的影響力。

2.現代智庫服務政府應急管理的相關運行機制不夠完善。一是缺乏應急管理智庫與政府進行有效溝通的機制。智庫與實際應急管理的工作部門聯系不夠緊密，智庫研究因此缺乏實踐引領和問題導向，決策咨詢效果不理想。同時，應急管理部門也由于缺乏相關理論的指導，工作難上臺階、上水平，甚至存在一些偏差。二是缺乏應急管理智庫研究成果的有效轉化機制。促進科研成果轉化是現代智庫研究的目的，但由于缺少轉化機制，往往出現一方面研究成果被“鎖在深閨無人識”，找不到“婆家”而被“束之高閣”，造成人力、物力、財力和時間的浪費，而另一方面，實踐中又有很多問題得不到解決，工作在原地徘徊的尷尬現象。

類似的保障制度機制問題的存在不僅使智庫資源難以整合并發揮應有的作用，也難以更好地激勵智庫專家為政府應急管理服務的熱情和積極性。

三、充分發揮現代智庫在應急管理中的作用的對策思路

按照國家總體安全觀要求剛剛成立的國家應急管理部，整合了13個公共安全職能，包括地方在內的各級應急管理部門未來對現代智庫的需要會越發廣闊和深入，現代智庫要加強自身建設，各級政府和社會也要為現代智庫作用的充分發揮提供必要的支持、支撐和保障。

（一）明確現代智庫在應急管理中的功能定位和價值取向

1.明確現代智庫在應急管理中的功能定位。要使應急管理智庫更好地發揮作用，首先必須對其功能進行正確定位，具體可表述為“一個智囊參謀與四個平臺”，即應急管理智庫是政府應急管理部門的智囊顧問和參謀，是應急管理工作實踐的咨政建言平臺，是應急管理工作的理論創新平臺，是應急管理工作學術交流和成果轉化平臺，也是應急管理國際合作與交流的平臺。

2.明確現代智庫服務應急管理的價值取向。應急管理智庫必須立足于服務黨和政府的需要，要有鮮明的政治立場和正確的政治方向。也就是說，智庫在協助政府處理突發事件時，應當堅持以人民為中心的政治立場，始終把人民的利益放在首位，用發展著的馬克思主義，特別是習近平關于現代智庫以及風險管理和安全生產方面的思想指導應急管理工作，以問題為導向，運用科學的方法觀察、分析和解決問題，不斷增強對應急管理形勢和趨勢的洞察力、判斷力以及反應力。

（二）不斷完善現代智庫服務應急管理的制度機制

1.不斷完善政府重大決策咨詢制度。中國共產黨的十八屆四中全會提出，要把專家論證確定為重大行政決策法定程序。很多地方政府也都明確規定：凡政府的重大決策、重大項目沒有調查研究不決策，沒有專家意見不決策，沒有兩套以上方案供選擇不決策。為確保這一規定的落實，可以考慮把現代智庫建設納入到政府行政管理改革當中，將二者有機地結合起來，明確規定智庫具有作為第三方相對獨立的地位，明確規定重大決策必須經第三方評估、論證、咨詢、審查，任何組織和個人不得以任何理由進行干涉。只有這樣，現代智庫才能真正客觀、公正、科學、高質量地進行創新性研究，提出自己獨到的見解。同時，還要類似規定對重大突發事件的應急管理和處置決策也不例外。這些規定為現代智庫的常態化建設和發展提供了制度機制上的保障。

2.不斷完善現代智庫與政府的溝通機制。疏通智庫決策咨詢和建言獻策的渠道，排除政府應急管理工作部門與智庫溝通交流的壁壘和障礙。政府和智庫雙方都要創造條件，鼓勵智庫研究人員到應急管理實際工作部門掛職鍛煉，在鍛煉中積累實踐素材和經驗，在積極參與中找準工作切入點，在工作合作中，提出合理化建議，為掛職部門建言獻策。另一方面，應急管理人員要轉變觀念、放低身段，有的放矢地到智庫專家當中去，與專家們密切溝通交流，共同研究探討應急管理實踐中的問題。這一機制既有利于雙方開闊視野，豐富閱歷、增長才干，達到互相學習、互相借鑒、互相促進和提高的雙贏效果。

3.建立和完善智庫成果宣傳推廣應用機制。促使智庫成果的應用轉化，是智庫建設的“最后一公里”。在這方面，各級政府要按照《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》提出的“深化成果評價和應用轉化機制改革”“建立政府購買決策咨詢服務制度”，并強化智庫研究成果的報送、反饋機制建設，促進研究成果及時轉化為各級黨委、政府的決策參考。同時，智庫不僅要努力通過各種公共學術渠道、報紙、電視、電臺以及社交網絡等不同途徑，擴大研究成果的影響力，促進和拓寬成果的應用深度和范圍。而且也要注重提高自身的媒體溝通能力，形成自己的傳媒推廣戰略，更好地促進研究成果的應用轉化[5]68。

4.創新用人機制。一是建立多平臺的人才交流合作、引進與共享機制。強化人才的交流與合作，特別是要探索高層次創新人才的合作與共享模式，不求所有但求所用，充分發揮高端創新人才的作用。二是創新科研考核機制。既要堅持德才表現與利益分配掛鉤的原則，又要堅持科研成果、工作績效與勞動報酬相聯系的原則[4]68，做到人盡其才、才盡其用。三是建立適合當地政府應急管理實際需要的人才培養和開發機制。制定人才引進和培養計劃，創新人才及其團隊的引進、培養機制與渠道，打造聚賢納才的人才高地，充分發揮各類人才的作用。

（三）加強以提升創新能力為重點的現代智庫建設

1.加強以創新性、前瞻性、戰略性內容為主的應急管理研究。大眾創業萬眾創新的時代，應急管理智庫要立足國家，放眼世界，高瞻遠矚，把握大勢，主動選擇那些具有原創性、獨特性和事關國家與地方長遠發展的戰略性的項目和選題開展調查研究，不斷提出具有遠見卓識的應急管理的新思想、新理念與新方案，推進學術觀點的創新，推出高質量的學術成果，更好地服務國家和地方，科研成果也才能真正體現時代性、把握規律性、富于創造性和指導性。

2.善于運用最新的行之有效的技術方法進行應急管理研究。在以云計算為代表的技術創新的時代，智庫要緊緊追隨時代與環境的變化適時調整和改變那些不合時宜的研究理念和方法，不斷提高分析和運用數據、信息的能力，并善于從海量數據與信息中“提純”出有價值的內容，更好地發揮智庫的優勢。

3.突出抓好應急管理中的重點、難點問題的研究。智庫要不斷強化問題意識，堅持問題導向，致力于應急政策研究的科學化，并將其中的重點難點問題設立為課題或項目，并以此為抓手進行深入的調查和研究，不斷提升智庫服務實踐的可行性、針對性和價值性。智庫只有做到了有為，也才能在政府應急管理中有位，從而成為政府名副其實的思想庫和智囊團。

（四）為應急管理智庫發揮作用提供良好的財力支持

現代智庫作用的發揮離不開政府財力的支持。只有充足的財力支持，才能更好地完善智庫的信息數據庫，建立良好的智庫研究成果發布平臺，加強與國內外有影響力的智庫進行深度的合作與交流，促進成果的轉化，招攬更多優秀的人才，等等，也會更好地提高應急咨詢質量。

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〔責任編輯：張毫〕