論可持續(xù)發(fā)展對(duì)國際水法的推動(dòng)作用

吳瓊

【摘 要】 本文認(rèn)為，國際水法的兩個(gè)重要條約——1997年聯(lián)合國大會(huì)通過的《國際水道非航行使用法公約》和1992年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)簽訂的《跨界水道和國際湖泊保護(hù)與利用公約》均包含了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，文章通過梳理可持續(xù)發(fā)展在國際水法中的應(yīng)用，分析其對(duì)國際水法的推動(dòng)作用：對(duì)淡水資源生態(tài)系統(tǒng)有指導(dǎo)作用，促進(jìn)了淡水資源的可持續(xù)發(fā)展；可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程充分證明了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的必要性；強(qiáng)調(diào)在水資源管理中的公眾參與。

【關(guān)鍵詞】 可持續(xù)發(fā)展；國際水法；公平合理利用原則

可持續(xù)發(fā)展這一概念自1987年提出以來，得到了國際社會(huì)的普遍認(rèn)可和接受。國際水法為促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)及其發(fā)展提供了一個(gè)合適的法律框架，主要體現(xiàn)在促進(jìn)淡水資源管理的可持續(xù)管理，優(yōu)化淡水資源的生態(tài)系統(tǒng)，以及促進(jìn)國際水法中的各個(gè)層面上水資源管理中的公眾參與。本文將從三個(gè)層面闡述可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程是如何促進(jìn)國際水法演變并使其更加“綠色”，更具有可持續(xù)性，以及國際水法又如何反作用，使可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在2030年得以實(shí)現(xiàn)。

一、國際水法的基本原則中關(guān)于“可持續(xù)利用”的解釋

國際水法的“基石”是公平與合理利用原則，《聯(lián)合國非航行水道法公約》第5條要求國家“著眼于在與充分保護(hù)該水道相一致的前提下，使其實(shí)現(xiàn)最佳和可持續(xù)利用最大效益，同時(shí)考慮到有關(guān)水道國的利益”，本條嘗試著將國際水法框架和可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來，這就要參考“可持續(xù)利用”這一概念。

公約和國際法委員會(huì)均沒有對(duì)“可持續(xù)利用”明確定義，但在2004年的柏林規(guī)則中，國際法協(xié)會(huì)將“可持續(xù)利用”作了如下界定：可持續(xù)利用是指資源的綜合管理，確保有效和公平地利用水資源，造福于當(dāng)前和未來的幾代人，同時(shí)保護(hù)可再生資源和盡可能最大限度地維護(hù)不可再生資源。

“可持續(xù)利用”與“公平和合理利用”之間的聯(lián)系是不明確的。很多學(xué)者認(rèn)為可持續(xù)利用是公平和合理利用水資源原則的一部分。例如，歐文·麥克因泰提出了“公平和可持續(xù)利用”這一法律原則。Patricia Wouters認(rèn)為鑒于我們現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)，一種危及到長期的可再生資源例如水資源的利用潛力的使用不可能被認(rèn)為是合理的。[1]當(dāng)然也有不同的解讀，即“可持續(xù)利用”是一個(gè)單獨(dú)的義務(wù)，它與“公平合理利用”是獨(dú)立存在的。Ximena Fuentes解釋說，如果“公平”僅限于平衡水道國分享利用水道的權(quán)利，那么可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)的就是代際公平。即使有時(shí)公平的概念包括代際公平，但在公約的第5條中并沒有表現(xiàn)出來。公平原則起源于對(duì)水道利用的“公平分配”。傳統(tǒng)上說，未來幾代分享水道的權(quán)利是不包含在內(nèi)的。

柏林規(guī)則第7條規(guī)定，作為一項(xiàng)單獨(dú)的義務(wù)，“所有國家應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用”。根據(jù)國際法協(xié)會(huì)的評(píng)論，可持續(xù)利用的義務(wù)是一個(gè)“獨(dú)立的強(qiáng)制性義務(wù)，而且根據(jù)聯(lián)合國大會(huì)第5條，公平合理利用原則是不可以將它取代的”。但有些委員會(huì)的成員認(rèn)為，對(duì)環(huán)境責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，扭曲了經(jīng)濟(jì)使用和生態(tài)保護(hù)之間的微妙平衡。

目前的法律框架為“可持續(xù)發(fā)展”的解釋提供了充足的空間，更重要的是各國對(duì)這一做法的明確承認(rèn)并切實(shí)有效地使國際水法更加“綠色”。目前，各國已可以明確地接受公平合理利用的這一基本原則的“綠色”解釋，然后將這種解釋運(yùn)用到與他們共享水資源的國家簽訂的雙邊或地區(qū)協(xié)議中。國內(nèi)和國際爭端解決機(jī)制在這一過程中也起著重要的作用，比如多瑙河大壩案，國際法院明確地提到了支持可持續(xù)發(fā)展作為國際法的適用原則。

二、對(duì)淡水資源生態(tài)系統(tǒng)有指導(dǎo)作用

《聯(lián)合國國際水道非航行使用法公約》第20條規(guī)定“水道國應(yīng)單獨(dú)地和酌情共同地保護(hù)和保全國際水道的生態(tài)系統(tǒng)。”這一規(guī)定是一個(gè)單獨(dú)的義務(wù)，它與第七條的不造成重大損害原則并沒有明確的聯(lián)系，在條文中也沒有解釋。而《赫爾辛基公約》要求所有國家通過“促進(jìn)水資源的可持續(xù)管理，包括運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)的方法”來“防止、控制和減少跨境影響”。這里的保護(hù)與不對(duì)水道造成重大損害的聯(lián)系是明確的。

根據(jù)國際法委員會(huì)對(duì)水道委員會(huì)的評(píng)論，一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)“由生活和非生活部分組成的以集合的形式存在的生態(tài)單元”。保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的義務(wù)“要求水道國保護(hù)水道生態(tài)系統(tǒng)免受傷害或損害”；而保留生態(tài)系統(tǒng)則“要求生態(tài)系統(tǒng)盡最大可能保留它們現(xiàn)有的存在方式”。[2]根據(jù)公約20條，國家通過改變生態(tài)系統(tǒng)給水道造成了損害的方式來保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)是被禁止的。[3]該條沒有明確提及未來幾代人的權(quán)利或利益，但保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的責(zé)任至少間接地確保了子孫后代也能從中受益。雖然第20條并未明確說明，但該條款起草者解釋說，其目的是“確保他們作為生命維持系統(tǒng)的持續(xù)生存能力，從而為可持續(xù)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)”。

可持續(xù)發(fā)展過程可以作為一種催化劑，促進(jìn)在水法中這一概念的發(fā)展以及隨后采用和實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)方法。聯(lián)合國水資源組織為了“保障生態(tài)系統(tǒng)健康和能夠提供足夠數(shù)量和質(zhì)量的水供人類使用”，在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下提出的一個(gè)明確的義務(wù)，即“恢復(fù)和維持生態(tài)系統(tǒng)提供與水相關(guān)的服務(wù)”。據(jù)此，第20條可能成為一個(gè)單獨(dú)的淡水生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)中的法律制度，而其他的水道法公約只處理水道本身的問題。

三、強(qiáng)調(diào)在水資源管理中的公眾參與

公眾參與和獲取信息被認(rèn)為是可持續(xù)發(fā)展不可或缺的要素。具體來說，當(dāng)涉及到公眾參與水資源可持續(xù)利用的時(shí)候，可以參考柏林規(guī)則。對(duì)柏林規(guī)則的評(píng)論表明，目前已建立起了一種“參與與自己有關(guān)的決議的權(quán)利”。評(píng)論本身承認(rèn)在現(xiàn)有的國際法中幾乎沒有對(duì)這種權(quán)利的支持，但是既然它已經(jīng)被普遍的國際法所接受，就也應(yīng)當(dāng)在國際法中占有適當(dāng)?shù)牡匚弧８鶕?jù)柏林規(guī)則的規(guī)定，“國家應(yīng)當(dāng)確保居民受國家的管轄和可能影響水資源管理決策的居民能夠直接或間接地在這些決策的過程中有一個(gè)合理的機(jī)會(huì)來表達(dá)他們的意見。”[4]

但《聯(lián)合國國際非航行水道法公約》中沒有關(guān)于公眾參與的內(nèi)容，只是在第32條有簡要的規(guī)定，而《赫爾辛基公約》則有要求“沿岸各方確保公眾可以獲得與跨境水資源狀況、采取和計(jì)劃采取的防止、控制和減少跨境影響的措施以及這些措施的有效性相關(guān)的信息。”但其也很少涉及到公眾參與的公平問題。

根據(jù)柏林規(guī)則的規(guī)定，一個(gè)因水資源管理方式受到損害的個(gè)人、非政府組織、對(duì)水道或者對(duì)國家水環(huán)境的利益相關(guān)方均可以在一個(gè)適格的法庭前提起訴訟。如果國際水法鼓勵(lì)各國允許并促進(jìn)這類應(yīng)用程序的實(shí)施，無論對(duì)于為自己利益的個(gè)人，還是對(duì)于一般利益的政府組織，或是未來幾代人的利益來說，這都是向前邁出的一大步。聯(lián)合國水資源組織建議說“所有國家必須加強(qiáng)公平、可參與和負(fù)責(zé)任的水資源管理”。據(jù)此，任何水道國都應(yīng)當(dāng)將“公眾參與決策”納入考慮，至少公眾可以通過參與決策清楚地意識(shí)到問題的緊迫性，這將使它們共同應(yīng)對(duì)以更“綠色”的方式發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。

四、總結(jié)

首先，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)程促進(jìn)了淡水資源的可持續(xù)發(fā)展。從這一點(diǎn)上，各國實(shí)踐都表明都可以明確地接受水法的基本原則的“可持續(xù)”解釋。國際水法的基石——公平合理利用原則也可以用一種更可持續(xù)的發(fā)展友好的方式來詮釋。

其次，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程充分證明了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的必要性，包括淡水生態(tài)系統(tǒng)。國際水法可以為“生態(tài)系統(tǒng)”的確切含義提供清晰的解釋，以及遵循所謂“生態(tài)系統(tǒng)方法”的國際水法所遵循的權(quán)利和義務(wù)。

最后，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過程強(qiáng)調(diào)了公眾參與各級(jí)水治理的重要性，無論是地方性的、全國性的還是全球性的。公眾參與應(yīng)當(dāng)在國際水法的法律框架中達(dá)到應(yīng)有的地位。

【注 釋】

[1] See Wouters and Rieu-Clarke （n 10） 282. See also Patricia Wouters ‘The relevance and role of water law in the sustainable development of freshwater （2000） 25（2） Water International 205–06.

[2] ILC （n 78） 119.

[3] See eg. Marty （n 57） 224–25 and McCaffrey （n 67） 66.

[4] Berlin Rules （n 54） art 18. See also art 4.

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王曦.國際環(huán)境法[M].法律出版社，2015.

[2] 孔令杰，田向榮.國際涉水條法研究[M].中國水利水電出版社，2011.

[3] 何艷梅.國際水資源利用和保護(hù)領(lǐng)域的法律理論與實(shí)踐[M].法律出版社，2007.

[4] 歐文·麥克因泰著 秦天寶譯.國際法視野下國際水道的環(huán)境保護(hù)[M].知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013.

[5] 何艷梅.中國跨界水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的國際法視角[J].河北法學(xué)，2013.3.

[6] 田向榮、孔令杰.國際水法發(fā)展概述[J].水利經(jīng)濟(jì) 2012.2.

[7] Otto Spijkers. The Sustainable Development Goals as Catalyst for the Sustainable Management of Water Resources.

[8] Stephen C McCaffrey. Theoretical Bases of the Law of International Watercourses.

【作者簡介】

吳 瓊，山東萊蕪人，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院在讀研究生.